民事诉讼法修改对政府采购监管影响几何

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民事诉讼法修改对政府采购监管影响几何

■ 蔡锟

2021年12月24日，十三届全国人大常委会第三十二次会议表决通过了修改后的《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）。这是《民事诉讼法》自1991年制定以来第四次修正，已于2022年1月1日正式施行。

此次修改，主要涉及司法确认程序、小额诉讼程序、简易程序、独任制、在线诉讼等方面。其中，部分程序性规定的修改对政府采购监管产生了一定影响。

第一，《民事诉讼法》中关于送达、公告等方面的规定，对财政部门监管政府采购活动有依据适用和参照适用的意义。

我国目前并无统一的行政程序法，关于行政机关作出行政决定后应以何种形式予以送达，散见于《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）、《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）、《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）等法律中，并以准用性规则的方式引入了《民事诉讼法》的适用：《行政处罚法》第六十一条规定，行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人，当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照《民事诉讼法》的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。《行政强制法》第三十八条规定，催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人，当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《民事诉讼法》的有关规定送达。《行政复议法》第四十条规定，行政复议期间的计算和行政复议文书的送达，依照《民事诉讼法》关于期间、送达的规定执行。

关于前述处罚、强制、复议外的其他行政行为中相关法律文书的送达，在司法实践中，也基于法院对《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条规定的适用而指引到了《民事诉讼法》，并由此成为判断行政行为程序合法性的一项标准。

在政府采购领域，尤其是政府采购监管中，财政部门不仅需要对各采购参与主体的投诉作出投诉处理决定，也需要在政府采购活动的监督检查中作出监督检查决定，还需要对各采购参与主体的违法行为作出行政处罚决定，每一个决定都是一个行政行为。对于投诉处理决定的送达，《政府采购质疑和投诉办法》(财政部令第94号，以下简称94号令)规定参照《民事诉讼法》。对于行政处罚决定的送达，前述《行政处罚法》已有明示。对于监督检查决定，则根据前述分析，亦应当符合《民事诉讼法》关于送达的要求。因此，政府采购监管中的送达等程序与《民事诉讼法》息息相关。

第二，《民事诉讼法》修订对政府采购监管的直接影响和间接影响。

直接影响包括两点：一是将非纸质送达方式统一为电子送达方式，并扩大了可送达文书范围；二是公告送达期限显著缩短。

此次修改的《民事诉讼法》将原《民事诉讼法》的第八十七条改为第九十条，内容为：“经受送达人同意，人民法院可以采用能够确认其收悉的电子方式送达诉讼文书。通过电子方式送达的判决书、裁定书、调解书，受送达人提出需要纸质文书的，人民法院应当提供。采用前款方式送达的，以送达信息到达受送达人特定系统的日期为送达日期。”修改内容主要包括两方面：其一，将原《民事诉讼法》中的“传真、电子邮件等方式”修改为“电子方式”，即将所有的非纸质送达方式统一为电子送达方式，尤其认可了通过在线诉讼平台送达的法律效力。其二，解除了“判决书、裁决书、调解书”这三种终结性文书只能采取纸质方式送达的限制。

对于政府采购的监管而言，该条中对送达方式的修改，同样对行政程序中各类法律文书采取非纸质送达时的合法性予以了确认。财政部门无论是进行投诉处理还是监督检查又或是行政处罚，只要经过当事人认可，都可采用被认可的方式予以送达，并且送达的内容可以延伸包括投诉处理决定书、监督检查决定书或行政处罚决定书。不过应予注意的是，在使用电子方式送达前，财政部门应当先制作纸质的《送达方式及送达地址确认书》，在该确认书中明确电子送达的形式和法律效力，并要求当事人进行确认并签字或盖章，以满足适用《民事诉讼法》该条规定的前提要件。另外，如果当事人选择了电子送达，但又同时要求获取纸质版的行政决定书，应当满足其要求。不过此时，文书对当事人发生法律效力的时点应当以电子送达时点为准而非当事人收到纸质文书时点。

此次修改的《民事诉讼法》将原《民事诉讼法》的第九十二条改为第九十五条，内容为“受送达人下落不明，或者用本节规定的其他方式无法送达的，公告送达。自发出公告之日起，经过三十日，即视为送达。公告送达，应当在案卷中记明原因和经过。”最主要的变化是将原《民事诉讼法》中公告六十日即视为送达的期限缩短为三十日。公告送达，被称为最后的送达手段，其仅适用于受送达人下落不明或者穷尽其他法定送达方式均无法实现送达目的的情况。

对于政府采购的监管而言，在发生相关法律文书采用直接送达、留置送达、邮寄送达、委托送达以及电子送达等方式均无法实现送达的情况时，可以采用公告送达，且自公告之日起三十日期满时该公告送达产生法律效果。财政部门需要注意的是，公告送达期限缩短所产生的连锁效果，会导致采用公告送达相关行政决定的案件，申请法院强制执行相关行政行为的时点提前。《行政强制法》第五十三条规定，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。该条规定中“当事人申请行政复议或提起行政诉讼”的起算时点，在采用公告送达时，即为公告送达产生法律效果的时点。按原《民事诉讼法》，财政部门可在公告之日起“六十日+六个月”届满后的三个月内申请法院强制执行，但按修订后的《民事诉讼法》，这一时间改为“三十日+六个月”届满后的三个月。也就是说，对于没有强制执行权的财政部门而言，在公告送达行政决定的情况下，在《民事诉讼法》修订后，其有权申请法院强制执行的时点提前了三十天。

间接影响是新增了民事诉讼活动可以通过互联网进行的规定。

此次修改的《民事诉讼法》增加了第十六条，内容为：“经当事人同意，民事诉讼活动可以通过信息网络平台在线进行。民事诉讼活动通过信息网络平台在线进行的，与线下诉讼活动具有同等法律效力。”这一规定，在制度层面明确了民事诉讼线上化的合法性，实质确定并追认了在当前疫情环境下已客观实施许久的线上开庭活动的有效性，同时，也直接限定了线上开庭应“经当事人同意”的前提要件。

在政府采购的投诉处理程序中，94号令第二十三条规定，财政部门处理投诉事项原则上采用书面审查的方式，财政部门认为有必要时，可以进行调查取证或者组织质证，质证应当通知相关当事人到场，并制作质证笔录，质证笔录应当由当事人签字确认。

因此，此次《民事诉讼法》修订中关于诉讼活动互联网化规定的增加，对于在政府采购投诉处理程序中，为有效应对诸如突发疫情、城市管制、交通不便等特殊情况，进一步推进政府采购电子化进程，而设立互联网化的听取意见、调查取证、组织质证等环节，具有积极的指导意义和示范效果。对于财政部门而言，则可以此次《民事诉讼法》的修订为依托，在后续参与制定政府采购电子化或质疑投诉电子化的规范性文件时，争取纳入相应的调查、举证、质证等程序环节并予以细化。

（作者系北京达晓律师事务所高级合伙人、律师）

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