政务信息系统采购遭遇法律适用困境

【读者来信】

政务信息系统采购遭遇法律适用困境

■ 本报记者 杨文君

此前，我报刊登的《政务信息系统采购不应被“牵着鼻子走”》一文，引发业界关注，不少读者来稿对这一实践难题进行深入探讨。

某地一采购单位的工作人员向记者反映，政务信息系统采购中存在法律制度适用方面的问题。

其实，关于政务信息系统采购，国务院于2019年印发了《国家政务信息化项目建设管理办法》，其中明确，国家发展改革委负责牵头编制国家政务信息化建设规划，对各部门审批的国家政务信息化项目进行备案管理。财政部负责国家政务信息化项目预算管理和政府采购管理。另外，项目建设单位应当确定项目实施机构和项目责任人，建立健全项目管理制度，加强对项目全过程的统筹协调，强化信息共享和业务协同，并严格执行招标投标、政府采购、工程监理、合同管理等制度。

时间再往前推，财政部此前根据《国务院办公厅关于印发政务信息系统整合共享实施方案的通知》（国办发〔2017〕39号），还印发了《政务信息系统政府采购管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》），对政务信息系统采购作出较为具体的规定，并允许政务系统采用法定的招标和非招标方式。

制度规定清晰明了，但实践操作却乱象频生。上述工作人员说：“根据政府采购法和《暂行办法》的要求，政务信息系统的采购方式理应由财政部门审批，但是有的项目由发改委审批为公开招标方式，这给实践造成了较大困扰。”

该工作人员反映的问题戳中了内蒙古财政厅政府采购处有关负责人的心，该负责人指出了发改部门和财政部门在政务信息系统采购审批方面的两个问题。

一方面，发改委和财政部在批复信息化建设项目招标方式上存在不一致的情况，进而引发实践难题。政府采购法与招标投标法仅对工程类项目招标方式的适用条件进行了详细界定，但在信息化建设项目上则缺乏相关规定。招标投标法规定的招标方式包括公开招标和邀请招标。政府采购法规定了6种采购方式，即公开招标、邀请招标、竞争性谈判、询价、单一来源采购、国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式，“两法”体系未建立对应关系，导致信息化建设项目招标方式的批复情况比较混乱。

“比如，招标投标法关于非公开招标适用范围的规定和政府采购法关于单一来源采购适用范围的规定是不一致的，这就会造成符合单一来源采购要求的信息化建设项目不一定符合招标投标法的非公开招标方式。对于这样的项目，发改委仅能批复招标方式为公开招标，这给预算单位后续办理采购、验收等带来较大困难。”该名负责人说。

另一方面，发改委批复为公开招标方式的信息化建设项目比例较高，导致后续投诉、诉讼、复议、审计风险较高，且影响资金支付进度。

据了解，2021年度内蒙古自治区本级因发改委将项目招标方式批复为公开招标，引起的政府采购投诉共15个，占总投诉量的27%，其中，内蒙古自治区医疗保障局的3个项目引发6次投诉。另外，审计机关对各类政务信息系统建设项目均要求发改委提供立项材料。

这一问题并非个例。记者了解到，北京、湖北等地也面临类似的问题。湖北省财政厅的工作人员说：“我们一般会通过备注进行强调，涉及政府采购的项目，按政府采购法执行。”

除了政府采购法与招标投标法适用困扰外，其他法律法规也被“搅”了进来。比如，2022年1月，某审计部门在审计某地2021年度网络安全和信息化建设审计项目的过程中指出，当地某部门2019—2021年11月间有12个信息化建设项目存在未批即建的情况，即没有按照《政府投资条例》（国务院第712号，以下简称《条例》）第九条的要求向当地发改委履行相关报批工作。

经认真梳理相关项目情况后，该采购部门认为，这12个项目均属于使用当年预算内财政资金并且经过严格的政府采购审批、招标后实施的项目，按照当地财政工作相关要求，各个环节的操作均符合制度规定。如果按照《条例》第九条要求，则是所有中国国境内使用预算安排资金进行的国家资产投资建设活动，包括新建、扩建、改建、技术改造等项目中已经达到固定资产标准以上的投资项目均应该编制项目建议书、可行性研究报告、初步设计并按有关权限和程序报投资主管部门或相关部门审批。这在具体落实上存在很多问题和困难。

“比如，《条例》规定的投资项目范围太过宽泛，标准起点较低，预算执行单位在具体实施中因缺乏相关政府审批部门出台相应的制度细则，执行标准不好把握。如果不分金额，所有的项目逐项进行编制项目建议书、可研报告、初步设计等，在实际工作中是不现实的。”上述部门的工作人员说。

针对上述问题，上述负责人建议，如果修订《暂行办法》，建议删除《暂行办法》第四条中“可行性研究报告、初步设计报告”；同时，建议明确政务信息化建设项目采购方式的批复主体为财政部门，明确政务信息化建设项目采购方式的文件依据为政府采购法，采购方式为公开招标、邀请招标、竞争性谈判、询价、单一来源采购、国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式。

事实上，尽管政府采购法第四条明确，政府采购工程类项目进行招标投标的，适用招标投标法。但根据上述案例可以看到，实践中依然存在政府采购法与招标投标法适用不清的问题，两法“打架”现象依然存在，推进两法协调统一是业界共同的呼吁。

延伸阅读

实践中，在政务信息系统供应端，问题也不少。据某政务信息系统承建商负责人介绍，主要存在三方面的问题。

第一，有不少地区在政务信息系统的采购活动中，将多个政务信息系统建设项目统一打包成数据中心集成项目，然后由数据中心集成商分别进行转包。此种方式在一定程度上规避了政务信息系统政府采购，不利于公平竞争。

第二，以数据中心集成商选择政务系统承建商的方式，在政务系统进入运维阶段后，常因集成商和承建商之间运维界限不清，影响政务系统的运维工作。

第三，各云资源厂商技术标准不统一，给政务信息系统的整合、迁移造成极大障碍。

对此，该承建商有关负责人建议，此次修订《暂行办法》，建议明确集成商和承建商之间的运维权责，保障政务信息系统的运维效率和质量。同时，统一政务云资源采购需求中的技术标准，减少政务信息系统整合、迁移难度，促进公平竞争，节约采购成本。

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