政府集中采购信息化如何从困境中突围

【聚焦政府采购信息化】

政府集中采购信息化如何从困境中突围

■ 李萌

从2002年政府采购法颁布至今，信息化在我国政府采购特别是政府集中采购的高速发展中发挥了重要支撑作用。2018年，中央深改委在《深化政府采购制度改革方案》中明确提出，加快形成技术支撑先进的现代政府采购制度。2019年—2020年，发改委、财政部分别在招标投标法征求意见稿及全国两会提案答复中明确提出要从制度层面提升招标采购的电子化水平。可以预见，政府集中采购的信息化水平在新时代必然要走向新高度，这既是机遇也是挑战。在此，笔者结合实际工作谈谈对政府集中采购信息化工作的思考。

政府集中采购信息化实践困境

笔者所在单位通过信息系统优化升级，主动走出“舒适区”，开展业务创新，探索新技术运用，建立了标准化商品参数库，上线了智能辅助评审功能等，取得了较好效果，也面临多个困境。

困境一：复杂信息系统难以适应频繁调整的政策法规

政府集中采购信息化的主要目的之一，是通过技术手段，将相关法律法规要求嵌入系统，实现政策硬约束落地。但由于我国政府采购起步较晚，整个制度体系都带有“试验田”性质，实质性修订较频繁。因此，现有系统需经常调整以适应新出台或新修订的政策法规，但系统逻辑嵌套越复杂、自动化程度越高，密集调整带来的改造成本就越高、工作难度也越大。

例如，在落实《政府采购促进中小企业发展管理办法》过程中，系统改造可复杂也可简单。假如系统改造选择从“简”，则设置一个项目相关的布尔值标签——“是否扶持中小微企业”即可，具体哪种适用情形由经办人确认，无需前期调研。如果系统改造选择从“繁”，则需要在立项、需求编写、投标、评审、公示等环节嵌入相关功能。

与系统改造从“繁”、从“简”相对应的则是改造进度从“快”、从“慢”。不妨假设上述扶持中小微企业政策在当年11月发生重大调整，并于第二年1月开始执行，选择从“简”则意味着系统功能简单、修改工作量小；而选择从“繁”就不可避免导致工作量加大、工作进度变“慢”。

当下，政府采购法修订已提上议程，《政府采购框架协议采购方式管理暂行办法》也已出台，《政府采购货物和服务招标投标管理办法》大修将至，可以预见，目前政府采购的信息系统还将面对多轮次的大调整。

困境二：有限信息化建设资源的投放深度难以精准定位

近年来政府过紧日子已是常态，信息化建设的投资预算有限。与此同时，信息化项目总体建设周期偏短，呈现“两头轻中间重”态势，即前期轻需求调研、后期轻交付测试，中间实施倚重开发。在实践中，信息化项目在建设过程中，长期存在边开展业务、边需求调整、边开发补丁的情况，而有限资源致使投放容错能力不足，难以长期维持上述模式。

在实现简单需求的阶段，上述矛盾并不明显。如，政府集中采购信息化初级阶段的“无纸化”需求，小额零星采购网上下单需求以及单独委托项目全程线上组织需求等，这类信息化建设需求投入不大，但效果立竿见影。但初级阶段的简单需求实现后，政府采购进入电子化、数字化阶段，信息系统被赋予更高期待。如，实现商品描述标准化、智能辅助评审等。随之而来的则是程序设计复杂度及相应投入急剧增长，但投入产出比却是仁者见仁、智者见智。

笔者曾做过一个知识工程项目，每完成1课时的辅助教学内容需要该领域专家投入10个课时“教”会机器，如果从此该课时内容完全由机器替代教学，一劳永逸，专家投入的10倍课时物有所值；如果1年—2年内课纲大改，课时内容便失去时效，那么专家曾经的付出性价比如何，这一点值得商榷。政府集中采购又有哪些值得“教”会机器呢，是采购限额、竞价规则，还是识别评审指标，亦或识别商品属性？每个选择既有成本又有机会成本，总体投入必然有限，无法贪多求全，哪些功能值得集中力量优先攻关？这是个值得深入思考的问题。

困境三：信息安全要求与灵活的运维服务难以兼顾

集采机构信息化部门一般编制不多，不可能在体制内构建庞大的职业化运维团队，必须依靠第三方力量。而日益严峻的信息安全形势又要求不断增强业务系统稳定性，保证数据全生命周期可控，加大对第三方开发、运维的约束。

运维团队面对的日常任务存在以下特点：一是定制化数据查询多，每个统计任务的统计口径、统计维度、数据粒度都有差别，无法通过系统数据统计工具直接获取，而能支撑全面数据分析的数据仓库，对于非技术人员使用体验不佳；二是流程调整多，系统在设计阶段无法穷举所有特殊情况，临时开发补丁时效性太差，只能要求运维介入，实现快速调整；三是需求调整多，小规模开发需求随机出现，既要根据用户反馈及时优化体验，也要支撑业务部门创新试错。

这使得信息化部门只能维持运维团队对业务流程、业务数据的介入，使其随时解决问题，并常备开发力量，随时更新系统功能。这对信息化部门的内控能力提出极高的要求，又与捉襟见肘的人力形成矛盾。

提升信息化应对能力的策略

政府集中采购信息化涉及的政策环境、预算、编制等问题均非短期可化解的，笔者认为信息化部门能努力的方向有三个：一是更加重视总体设计，二是加快新技术应用，三是持续提升管理水平，在“确定”的方面下功夫去应对充满“不确定”的困境。

策略一：更加重视总体设计

就政府集中采购而言，加强信息化系统的总体设计并不是去预判业务监管部门未来的政策导向，而是在当前人员、资金、政策研判能力都有限的情况下，将资源利用最大化。笔者认为，政府集中采购的业务需求非常繁杂，要分出轻重缓急，至少可以从三个方面进行考量。

首先，考量业务需求是不是用户的“切肤之痛”，分清楚解决哪些需求是“雪中送炭”，解决哪些需求只是“锦上添花”，有限的资源显然需更加关注前者，关注真正的“痛点”。其次，考量业务需求能否持续发挥功能，对业务信息化需求进行充分研判，明确需求的政策基础是否稳固，能否经得起推敲。最后，考量业务需求是否具备可实现性，有些业务功能“看上去很美”，但是实现该功能需求是一项长期工作或者实现该需求的技术难度过大，这样一来，该需求就不宜安排在短期任务中。结合以上三点，能产生最大效益、预期相对稳定、工作量可评估的业务需求，可优先配置资源。

策略二：加快新技术应用

新技术的运用能解决很多实际问题，以笔者所在单位为例，云计算的运用解决了算力不足、高并发处理、系统容灾等诸多问题；数据挖掘技术的运用在商品价格监测中发挥了很大的作用；微服务架构的运用提高了功能模块的复用性以及业务流程的重构能力。

信息化部门依靠技术、利用技术是立身之本，要跟踪、分析、运用好新技术。笔者认为，在总体设计良好的前提下，信息化部门应该着力形成并夯实业务中台及数据中台，只有实现底层数据共享以及业务核心功能组件复用，才能为业务重构与创新提供弹性支撑，在标准、规范的基础上释放更多灵活性。

策略三：持续提升管理水平

在既定资源下提升投入产出比，既要向技术要效率，也要向管理要效能。为此，笔者认为，首先，要加强制度建设，系统性设计信息化管理制度体系，从制度层面规范信息化需求的提出与实现，厘清开发、运维人员职责边界，限制业务数据的流通范围，明确信息安全责任体系；其次，要加强信息化管理的信息化水平，通过信息化手段加强业务功能变更、信息系统运维、基础设施巡检等工作的管理，提升运转效率，增强保障能力；最后，还应利用好第三方服务，通过政府购买服务既可以购买信息安全解决方案、系统架构整体设计等专业性较强的服务，也可以购买运维审计、基础性数据整理等人力消耗较多的服务，可以将按次购买服务的方式作为信息化力量的重要补充。

（作者单位：中央国家机关政府采购中心）

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