从背景、内容、亮点三方面解读政府采购框架协议

从背景、内容、亮点三方面解读政府采购框架协议

■ 杨蔚林 张悦

《政府采购框架协议采购方式管理暂行办法》（财政部令第110号，以下简称110号令）一经公布，引起业内广泛关注。笔者试从出台背景、主要内容、亮点三个方面浅谈对110号令的理解。

出台背景

从宏观角度看，110号令的发布，将进一步推动政府采购制度改革的深化，加强对政府采购活动的监督管理，规范小额零星采购活动并提升其采购效率。

当下，集中采购机构的协议供货和定点采购为小额零星采购提供便利的同时也因缺乏专门的制度规范，暴露出一些问题。例如，部分供应商划分市场，影响公平竞争；给政府采购提供专供产品，导致产品采购价格畸高；参与设备采购项目时，以低价入围后，再提高后续耗材的价格等。从现实需求看，110号令的出台对规范小额零星采购活动，提升采购便利度十分重要且及时。

主要内容

110号令第二条对框架协议采购作出了明确的定义。定义明确了框架协议作为一种新的采购方式，与公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价等传统的政府采购方式不同，且主要体现在以下三个方面：一是适用范围不同。框架协议采购适用于多频次、小额度采购，不适用于单一项目采购。二是程序不同。框架协议采购具有明显的两阶段特征，第一阶段由集中采购机构或者主管预算单位通过公开征集程序，确定入围供应商并订立框架协议；第二阶段由采购人或者服务对象按照框架协议约定规则，在入围供应商范围内确定成交供应商并订立采购合同。三是供应商范围不同。采用其他采购方式的，一个采购包只能确定一名中标（成交）供应商，而框架协议采购可以产生一名或多名入围供应商。

对于框架协议采购的适用范围，110号令第三条给出了四种情形。考虑到实践发展的需要，110号令还设置了兜底条款，便于后续财政部规定其他适用框架协议采购的情形。

在适用110号令时，由于框架协议采购的自身特点，要明确其适用情形，以免产生混淆，扰乱政府采购的正常秩序。对于110号令规定的第一种适用情形，按规定要实施批量集中采购的，不能实施框架协议采购。对于第二种适用情形，主管预算单位能够归集需求形成单一项目采购，通过签订时间、地点、数量不确定的采购合同满足需求的，不能采用框架协议采购方式。同时，如果同一采购项目既符合框架协议采购的适用情形，也满足项目采购的条件，并无强制要求采用何种采购方式，一旦选择框架协议采购方式，就应当执行110号令的规定。

对于框架协议采购的形式，110号令第四条规定，框架协议采购分为封闭式框架协议采购和开放式框架协议采购两种形式，并明确以封闭式框架协议采购为主。

封闭式框架协议采购和开放式框架协议采购要通过公开征集程序订立。二者的主要区别在于：一是入围阶段有无竞争。在封闭式框架协议采购中，确定入围供应商必须有竞争和淘汰，淘汰比例一般不低于20%，而且至少要淘汰一家供应商；在开放式框架协议采购中，供应商提出加入申请后，征集人会对申请文件进行审核，如果供应商符合资格条件，并对征集公告中的框架协议内容和付费标准进行了响应，就可以入围，不存在竞争和淘汰。二是能否自由加入和退出。在封闭式框架协议有效期内，不能随意增加协议供应商，入围供应商无正当理由不允许退出；而在开放式框架协议有效期内，供应商可以随时申请加入和退出。

关于框架协议的订立主体，110号令第五条规定，框架协议主要由集中采购机构和主管预算单位订立。为贯彻落实《深化政府采购制度改革方案》，强化采购人主体责任，应对集中采购机构和主管预算单位加强内控管理，结合110号令规定，建立健全相关内控制度和操作规程，在采购需求确定、采购实施计划编制、公开征集活动组织和框架协议履行管理等环节全面落实主体责任。具体包括：一是做好框架协议采购前期准备。二是加强需求标准的制定。三是科学确定最高限制单价。四是根据工作需要和采购标的市场供应及价格变化情况，合理确定框架协议有效期。五是开展框架协议履行管理。

在封闭式框架协议采购选择入围供应商的评审规则方面，110号令第二十五条规定，封闭式框架协议采购的入围评审规则是根据框架协议采购的竞争特点来设置的，包括价格优先法和质量优先法。

关于供应商权益受损的救济途径，在框架协议采购的两阶段，供应商均可依法提出质疑和投诉。

呈现六大亮点

第一，确立了核心竞争机制。通过明确采购需求及其应符合的条件，增强评审的客观性和科学性。框架协议采购的两阶段程序，解决了协议供货、定点采购实践中的突出问题。

第二，明确了量价关系。集中采购机构、主管预算单位应当在征集公告和征集文件中确定框架协议采购的最高限制单价，明确量价关系折扣，尽可能确保采购需求标准与最高限制单价相匹配。

第三，设置了供应商淘汰率。对封闭式框架协议供应商入围设置了不同淘汰率，一般不得低于20%。但对于采用质量优先法的仪器设备采购，由于没有政府定价、政府指导价，评审环节又未开展价格竞争，为更好地平衡质量与价格的关系，将最低淘汰率提高至40%。

第四，禁止专供政府采购产品。供应商响应的货物，原则上为市场上已销售的规格型号，不能采用专供政府采购的产品，避免同一货物因使用专供政府采购的型号导致价格不可比。同时，要求货物项目的每个采购包只能用一个产品响应，避免多产品响应形成报价组合，干扰价格竞争。

第五，评估全生命周期成本。对耗材使用量大的复印、打印等仪器设备，引入全生命周期成本理念，要求供应商同时对3年以上约定期限内的专用耗材进行报价，并在评审时考虑专用耗材使用成本。

第六，引入外部竞争机制。当采购人证明能够以更低价格向非入围供应商采购相同货物，而入围供应商又不同意将价格降至非入围供应商报价以下的，可将合同授予该非入围供应商。

（作者单位：西北政法大学国际法学院、西北政法大学经济法学院）

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