当一名执法公正的“裁判员”

当一名执法公正的“裁判员”

——全国政府采购行政处罚裁量基准综述

■ 本报记者 杨文君

前不久，某省财政厅政府采购处的小高急得抓耳挠腮，他抱怨道：“按法律规定，要对这家供应商罚款2万元—10万元，那到底是罚款2万元，还是5万元，或是10万元呢？”

小高遇到的问题并不是个例，这是对政府采购行政处罚裁量权的具体把握。那么，对于这种具有弹性空间的执法规定，实践中有没有参照标准？一番统计后记者意外发现，省级层面，全国已有17个省、自治区、直辖市制定了明确的政府采购行政处罚裁量基准的办法或目录，这方面的实践并不是空白。

定义清晰可遵循

较以往在“中国政府采购网”寻找答案不同，记者本次需要从各省财政厅的网站获取信息。原因在于，绝大多数地方基本规定了财政部门行政处罚裁量权的行使，具体包括会计、资产评估、财务票据管理、行政事业收费等诸多领域，政府采购只是其中一部分。

其实，早在2013年，财政部就有行动。其根据《中华人民共和国行政处罚法》等规定和国务院《全面推进依法行政实施纲要》（国发〔2004〕10号）、《关于加强法治政府建设的意见》（国发〔2010〕33号）的要求，结合财政执法实际，印发了《财政部门行使行政处罚裁量权指导规范》（以下简称《规范》），并对行政处罚裁量权进行了清晰的定义。

《规范》第三条明确，行政处罚裁量权，是指财政部门依据法律、法规和规章的规定，在职权范围内选择对当事人是否处罚以及处罚种类和幅度的权限。

同时，《规范》第四条还明确了财政行政处罚裁量权的主要内容，即对财政违法行为违法情节的认定、违法程度的认定，对财政违法行为是否给予处罚，对财政违法行为给予何种处罚，对财政违法行为给予何种幅度的处罚。

沿着《规范》的思路，福建、浙江等地结合实践出台了具有一定地方特色的财政行政处罚裁量权基准实施办法，内容总体上和《规范》保持一致。如，行政处罚裁量要遵循合法裁量、合理裁量、综合裁量原则；裁量采取陈述申辩制度、听证制度、裁量说理制度和回避制度；对于重大、争议较大、案情复杂的行政处罚案件，应当集体讨论决定。

此外，浙江还提出了处罚与教育相结合的行政处罚裁量原则等。福建、广东等地还对违法人年龄作出了限定。

聚焦到政府采购行政处罚裁量基准，某业内专家对其定义为，财政部门对法定裁量权行使条件及其法律效果予以具体化和量化而设定的一种规范。也就是根据法律规定，对不同法律主体的违法行为，规定出处罚幅度标准。比如，面对小高提出的问题，当地财政部门就可以制定一套标准，即A情形罚款2万元，B情形罚款4万元，C情形罚款6万元，D情形罚款10万元等。

打开各地政府采购行政处罚裁量基准目录，专家的定义得到了具体诠释。内容一般包括，违法行为、处罚依据、违法情节、违法程度、处罚标准和幅度等。

规则各有千秋

记者统计发现，各地基本是将政府采购行政处罚裁量基准划分为不予处罚、从轻处罚、一般处罚、从重处罚四个档阶，但具体的裁量规则有所不同。

——裁量思路不同。

绝大多数地方的裁量思路是“违法行为—法律依据—违法情节—处罚措施”。比如，北京、河北、湖北、山东、吉林、宁夏、浙江、广西等地就是这样制定基准的。以《湖北省财政部门行政处罚自由裁量权指导标准》为例，其先列举了“应当采用公开招标方式而擅自采用其他方式采购”“擅自提高采购标准”“以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇”等40项政府采购违法行为，再对应相关法律条文，分别给出具体的违法情节，最后作出从轻、一般或严重的行政处罚。

像甘肃与海南等地采取的是另外一种思路，即“违法主体—违法行为—法律依据—违法情节—处罚措施”。这种裁量思路只是先区分出了不同主体，再根据不同的违法行为进行有差别的处罚。

最后一种思路相反，即“法律依据—适用情形—违法情节—处罚措施”。这种裁量思路是先找到那些只规定处罚范围的法律依据，再对应找到违法情节和行为。安徽、福建、河南、湖南采取的就是这样的做法。以《河南省财政行政处罚裁量基准》为例，其先列举了《中华人民共和国政府采购法》第七十一条、七十二条、七十六条、七十七条、七十八条、八十二条，《中华人民共和国政府采购法实施条例》第六十八条、七十条、七十二条、七十三条、七十四条、七十五条，《政府采购非招标采购方式管理办法》第五十四条的规定，然后再找出实践中的违法行为并加以区分，最后给出不同程度的处罚举措。

——处罚措施不同。

除了法律中规定的“罚金”“禁赛”，在一些地方规定的裁量基准里还出现了“新面孔”。比如，北京就规定了处罚公示期限、可申请缩短公示期等。处罚公示期分为3个月、6个月、12个月、24个月和36个月5个期限档阶，可依申请缩短公示期为3—12个月不等。又如，山东、福建等地还区分单位、个人两类处罚对象。

宁夏财政厅还制定了八项制度，即公开公示制度、说明理由制度、行政执法案例指导制度、集体讨论制度、行政执法案卷评查制度、行政执法监督检查制度、重大行政执法行为备案审查制度、行政处罚裁量责任追究制度。在《宁夏财政厅行政职权目录表》里，每一项政府采购违法行为都规定了公开方式和公开范围。具体的公开方式包括，在财政厅网站或新闻媒体刊登公告、信息，在办公场所醒目位置公开公示内容，在政务窗口发放公开公示材料，采用其他便于实施且易为公众获知的方式。

——详略、进度不同。

裁量基准应该细化量化到什么程度？这一直是实践中处理的难点。各地发布的政府采购行政处罚裁量基准目录就展示出了不同的详尽程度。

北京一共梳理出了92项政府采购违法行为，湖北列举了60项，山东则只列举了4类政府采购违法行为。

详略有差异，行动有先后。记者发现，各地出台政府采购行政处罚裁量基准的时间是不同的。

湖南省财政厅于10多年前就印发了行政处罚裁量权基准。大多数省份市近两年才正式发布了相关文件，如，北京、山东、甘肃、西藏等地。少数省份已对相关办法完成了1次或多次修订，比如，浙江在2018年12月对《浙江省财政行政处罚裁量权指导意见》《浙江省财政行政处罚裁量基准》进行了修订。有的地方这两年才开始对政府采购行政处罚裁量基准的办法公开征求意见，以福建为例，其在2013年就转发了财政部的《规范》，但在2021年8月才出台了《福建省财政行政处罚裁量权指导标准（征求意见稿）》和《福建省财政行政处罚裁量权指导标准适用规则（征求意见稿）》。

实践仍需探索

在梳理各地政府采购行政处罚裁量基准时，有三个问题一直困扰着记者，政府采购行政处罚裁量基准出台的意义是什么？各地政府采购行政处罚裁量基准该不该统一？政府采购行政处罚裁量基准目录是否要定期更新？

对于第一个问题，财政部《规范》已经开宗明义地回答了，即为了规范财政部门行使行政处罚裁量权的行为，促进财政部门依法、公平、公正实施行政处罚，提高财政行政执法水平，保护公民、法人和其他组织的合法权益。除了《规范》里的答案，记者还了解到，解决同错不同罚的问题也是行政处罚裁量基准出台的意义之一。

统计结果显示，第二个问题还未能找到明晰答案。各地出台的政府采购行政处罚裁量基准既有共性，也有个性，但整体印象是“各出心裁”，是否出台全国统一的行政处罚裁量基准，仍需探索，毕竟各省的实践情况是有区别的。

关于第三个问题的答案其实已经不言自明了。尽管2013年财政部就发布了《规范》，但各地的反应速度千差万别。另外，随着深化政府采购制度改革的推进，政府采购修法日程的加快，有些政府采购行政处罚裁量基准中的法律依据也面临变化。比如，去年，《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号，以下简称87号令）已向社会公开征求意见，新办法即将出台。那么，此前以87号令为处罚依据的行政处罚裁量基准是否应调整，有待探讨。

事实上，不论规则如何制定，守护执法公正的初心是不变的。做一名公正执法员的愿望也终将在实践的徐徐探索中得到实现。

有业内专家提醒，政府采购行政处罚裁量基准的制定在规范和控制裁量权方面发挥着重要作用，但不少违法情形是难以量化的，基准所设定的不同处罚档阶本身可能并不规范，也不科学，这在一定程度上也可能限制执法人员结合实际灵活处理个案的能力和权力。

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