政府采购能为数字政府做些什么

政府采购能为数字政府做些什么

——由西安“一码通”连续崩溃事件引发的思考

■ 秦志龙

随着疫情反复，近期多个省市的本土健康码先后出现系统崩溃等问题——先是西安“一码通”发生连续崩溃，引发了社会广泛关注；随后“北京健康宝”核酸查询服务于1月26日遭遇故障，出现无法查询的情况。

对此，有不少网友提出质疑：在经历了两年多的使用后，多地健康码为何频出故障？尤其是西安“一码通”连续崩溃事件，在网上引起了大量关注，讨论声沸沸扬扬。事实上，自西安“一码通”发生故障后，多批专家组进驻调查，形成了多份报告，虽然官方最终报告尚未发布，但事实大致清楚：这是一起因流量过载、系统架构应对高并发不足，最终导致防火墙拦截数据无法返回的系统性故障。

西安“一码通”崩溃事件显然并非个例。事实上，由于参与系统开发的供应商较多，导致故障调查和排除的难度加大，进而导致问题愈发复杂，相关当事方对事故原因无法达成一致意见……上述情况并不鲜见。本文并不想讨论责任问题，而是尝试从政府采购角度进行分析：看看在系统建设之前，政府采购能为系统建设做些什么工作，以减少甚至避免类似事件的发生，实现政府采购“物有所值”的制度目标。

加强需求管理，提高项目实施成功概率

虽然《政府采购需求管理办法》（财库〔2021〕22号，以下简称《管理办法》）已于2021年7月1日起施行，但从目前执行情况来看，情况不容乐观。整体来看，采购人初次提供的采购需求可以直接进行采购的项目占比不高。究其原因，主要是项目采购需求简单。具体表现为：采购标的的功能要求不完整，技术参数、性能指标更是缺失严重，离《管理办法》所要求的还有很大距离。虽然笔者没有看到西安“一码通”项目完整的招标文件，但从经验可以判断，其采购标的性能指标没有经过充分论证，或者说该指标没有考虑突发情况的并发数量，与《管理办法》第八条“确定采购需求应当明确实现项目目标的所有技术、商务要求，功能和质量指标的设置要充分考虑可能影响供应商报价和项目实施风险的因素”这一要求相距甚远。

日前，某采购人向我中心（上海市政府采购中心）提供一份预算1700多万元的软件开发项目需求书。该需求书共17页，技术需求内容仅8页，约3000字。需求书中许多功能模块只有一个名称，没有详细的功能描述，更别提性能指标了。这样的需求书如何能把系统需求描述清楚？《中华人民共和国政府采购法实施条例》第十一条明确了采购人负有“科学合理确定采购需求”的责任。采购人必须按照《管理办法》要求，严格把关，从源头抓起。一份完整、合规的招标文件是项目成功实施的基本保证。

加强招标管理，提供尽可能多的专业意见

根据媒体报道，西安“一码通”的系统建设涉及基础资源层、网络层、应用层等多个供应商，这些供应商在中标合同中分属不同标的。笔者注意到，仅提供安全项目服务的供应商就有2个——安恒信息技术股份有限公司、北京启明星辰信息安全技术有限公司。从西安“一码通”第一次故障发生后未能立即彻底解决且相关当事方对事故认定的说法不一这一情形来看，笔者认为西安“一码通”项目可能存在分包过多，或者存在各包件功能划分和边界切割不够清晰等问题。也就是说，故障发生后，主管部门未能在第一时间找到真正原因和责任方，大概率是因为各包件功能划分和边界切割不够清晰造成的。

再有，系统设计是否进行过充分研究和讨论同样值得关注。

系统不可避免存在瓶颈。因此，系统中最薄弱的部分对系统最终能否发挥充分、完整作用至关重要。对采购人而言，几年才会遇到一个信息化项目，而采购中心每年就要经手上百个大大小小的信息化项目，所以，作为采购中心工作人员，我们有条件且有能力根据采购人的具体要求，提出专业意见和建议，并且还可以提供其他类似项目需求和采购经验给采购人参考，让采购人少走弯路。这样一来，我们在帮助政府部门建成真正能用、好用的信息系统的同时，也能够进一步帮助政府部门节约资源。

加强履约管理，争取完满实现预定目标

尽管政府采购法对履约验收有相应规定，但实践中依然存在重采购立项和采购过程、轻合同履约验收，重资金申请和支付、轻采购结果评价的现象，最终造成项目采购达不到预期效果和目标。

由于履约验收不仅要花费比较多的时间和精力，而且难以看到效果和政绩，加之缺少必要的专业人员，所以，实践中轻合同履约验收的现象频发，信息化项目更是如此。由于信息化项目的功能、性能表现不直观且不易验证，所以，验收需要更多专业人士及花费更多时间，客观上造成验收不彻底或验收走过场的情况时有发生。

针对西安“一码通”崩溃事件，有关部门是否可以多问几个问题。例如，项目有没有进行验收？当初的验收是否彻底、全面、完整？是否存在验收走过场的情况？系统崩溃是否是纯技术问题？

鉴于此，采购机构应该发挥专业机构作用，按照政府采购法要求，接受采购人委托，对项目进行履约验收，争取完满实现预定目标。这也是对采购项目进行闭环管理的一个必要途径和程序。《中华人民共和国政府采购法实施条例》第四十五条对验收要求也作出了明确规定：“采购人或者采购代理机构应当按照政府采购合同规定的技术、服务、安全标准组织对供应商履约情况进行验收，并出具验收书。验收书应当包括每一项技术、服务、安全标准的履约情况。”

综上所述，笔者认为，政府采购可以且应该在数字政府、智慧城市等政府信息化系统建设过程中发挥更多、更大的作用。

（作者单位：上海市政府采购中心）

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