拨开实践迷雾 破除改革藩篱

拨开实践迷雾 破除改革藩篱

——盘点2021年那些登上热搜的实务话题

■ 本报记者 杨文君

政府采购需求管理

自财政部于2021年4月30日发布《政府采购需求管理办法》（以下简称《办法》）以来，“政府采购需求管理”一词便出现在各大媒体报刊、培训班以及业界大咖的授课内容中。

对此，《中国政府采购报》实务版特开启了“实践视角下的需求管理办法”栏目，并邀请采购一线人员畅谈对政府采购需求管理的理解。

水利部预算执行中心政府采购处负责人沈桑阳在《长链条、全视角看政府采购需求管理》一文中指出，《办法》的出台，补齐了需求管理无专项制度可依的短板。但是，对照全面加强政府采购需求管理的要求，《办法》还存在“就需求管理论需求管理”的局限，为提高预算执行效果、更好实现采购人目标提供有力保障，建议从以下3个方面着手：一是前移关口，将确定政府采购需求环节置于申报预算之前。二是建立标准，为规范编制政府采购需求提供指引。三是创新设计，依托信息化、智能化手段提升政府采购工作水平。

由中央国家机关政府采购中心工作人员桑晓夏撰写的《落实政府采购需求管理办法要把握好七个重点》一文同样引发业界关注。作者认为，若想真正贯彻《办法》，要适应以采购需求为引领的改革方向；坚持系统观念，与上位法做好衔接；明确适用对象，坚持原则性与灵活性相结合；要关注作为资格条件的业绩的限制性条件；要重视项目的全生命周期成本；要警惕需求调查流于形式的问题等。

可以说，《办法》的出台对各方当事人都提出了更高的要求。在《立足政采需求 拓展代理服务》一文中，作者就提出，代理机构要将服务向前延展，帮助采购人做好需求调查、编制等。

较大数额罚款

较大数额罚款的判定一直是实践中的难题，在今年的各类探讨中，其依旧“荣登”热搜榜单。前不久，财政部就《中华人民共和国政府采购法实施条例》第十九条第一款较大数额罚款具体适用问题向社会公开征求意见，拟将较大数额罚款认定标准统一为200万元以上，可以说，这一话题再起波澜。

其实，对于这一主题，本报此前刊登了不少文章，如，《“较大数额罚款”的“前世今生”》《全国各地较大数额罚款标准一览表》《“较大数额罚款”认定应符合相应的听证标准》等，这里面既有对各地较大数额罚款标准的梳理，也有案例现身说法。总之，较大数额罚款的判定并非易事，天津市公共资源交易中心评标部部长王永锋建议，厘清政府采购法中重大违法记录与行政处罚裁量权中从重行政处罚的区别，合理考虑优化营商环境下政府采购领域较大数额罚款标准适用的平衡性。

中小企业

去年年底，《政府采购促进中小企业发展管理办法》正式“出炉”，但关于政府采购该如何帮助中小企业，中小企业如何判定，怎样的中小企业才能享受价格扣除优惠等问题依旧是实践人员心中的“老大难”，为此，财政部还专门发布了两期文章进行逐一解答，本报也刊登了多期“有问有答”栏目进行答疑解惑。

尤其是《企业是否享受中小企业优惠要按采购文件规定划型》一文，其解答的就是实践中的“高发”问题。在某项目的政府采购活动中，其采购文件规定项目所属行业为A行业。某投标供应商经营范围较广，经营A、B两种行业，且B行业为其主营业务。若按B行业划分，该供应商为小型企业，若按A行业划分，该企业属于中大型企业。那么，在该项目中，这家供应商能享受小微企业价格扣除优惠吗？对此，受访对象一致认为，采购文件已经明确采购标的对应的中小企业划分标准所属行业为A，供应商此次投标就只能按A行业划分为中大型企业，故不能享受对小微企业的价格扣除优惠。

此外，中央国家机关政府采购中心工作人员桑晓夏撰写的《“四问”政府采购工程如何促进中小企业发展》别出心裁，从较少提及的工程项目角度，探讨如何促进中小企业发展。

框架协议采购

今年年初，框架协议采购一词走进大众视野，且格外醒目。一方面是因为其被写入了政府采购法修订草案；另一方面，因为针对其制定的管理办法向社会公开征求了意见。

在中国，框架协议采购还算是个新词，对于其具体含义，与协议供货和定点采购的联系与区别，业界还存有不同程度的疑惑。为此，我报专门邀请了业界“大咖”针对这些问题进行了讨论和答疑，以探框架协议采购的“前世今生”。

其实，框架协议采购作为国际上通用的一种方式，在联合国、世界银行以及企业采购活动中被普遍应用，但目前还没有统一定义。我国政府采购领域借鉴了国外框架协议采购的组织模式，但没有从采购方式的角度正式提出。普遍性认识是，协议供货和定点采购只能由集采机构来负责操作和执行。实际上，除了集中采购目录内小额零星采购适宜采用协议供货和定点采购外，还有很多非集中采购目录内的项目同样可以采用类似框架协议采购的方式。

尽管框架协议管理办法在征求意见时面临一些争议，但多数业界人士都希望相关办法尽早出台。

政采电子化

近年来，全国各地掀起了一股政府采购电子化热潮。政府采购流程嵌入各种电子系统或软件中，此举在给各方当事人带来方便的同时，也带来了越来越多的质疑或投诉，有些甚至“剪不断，理还乱”。

《电子系统引发投诉处理困境，呼唤政采电子化顶层设计》一文就讲述了这样一起案例：某政府采购项目运用G公司开发的电子系统进行公开招标，招标文件、投标文件均需导入该电子系统。但后期却引来A公司的投诉，A公司制作的招标文件与G公司指定投标制作软件格式不符，使得A公司使用G公司指定的软件制作投标文件时，所制作出的投标文件无法满足招标文件格式要求。该案发生后，关于谁来“背锅”的问题引发讨论，结果莫衷一是，但业界对于政府采购电子化顶层设计的呼唤是一致的。

另外，《政采电子化实施莫成“两张皮”》一文也获得了不错的点击量，其讲述的就是采购人在实施电子化过程中，却又要求供应商提供纸质文件，说一套，做一套，结果引来投诉。

政府采购电子化实施办法何时能够出台？业界翘首以待。

履约保证金

依稀记得，《履约保证金，收还是不收》一文刊登当晚，微信点击量瞬间达“4000+”，可见，对于履约保证金的收取问题，业界还存在很大的疑问。

实际上，许多地方都出台了规范保证金收取与退还的制度办法，并规定，应根据项目特点、市场状况、供应商诚信、履约周期长短、结算方式等情况综合考虑减免履约保证金问题，保证金应以非现金形式收取，在采购合同中约定履约保证金退还的方式、时间、条件和不予退还的情形，明确逾期退还履约保证金的违约责任等。

但关于收与不收的问题，业界还是非常苦恼。总体而言，专家们给出的意见是不能“一刀切”，要根据项目特点等多种因素综合考量。这也与各地出台的办法“不谋而合”。

此外，有观点强调，应避免变相收取履约保证金，将质保金和履约保证金混为一谈。需要改变简单通过履约保证金保障项目质量的观念和工作方法，也不能违规收取没有法律依据的保证金，实践中需要探索既能控制风险又可以减轻供应商资金压力的新方法。

质检报告

读者朋友是否还记得，人民网一则关于“质检报告无需送样随便买”的报道曾引起一片哗然。跟随这一热点事件，我报也追踪到了关于政府采购领域质检报告的案例。

案件很简单，即某移动电源采购项目因招标文件要求供应商提交产品质量检测报告而遭受质疑，但由其引发的3个实务问题却是疑点重重。

能否要求供应商提供质检报告？检测费用应当由谁承担？如何解决落标人的烦恼？对于这3个问题，业界观点分歧很大，尤其是检测付费的问题。据了解，无论是强制性认证还是自愿性认证，“检测+认证”的费用一般在2万元左右。如果将移动电源产品送检，不同实验室的收费标准不尽相同。一般情况下，移动电源产品到中国质量认证中心进行强制性认证的费用大概为1.8万元，而自愿性认证需要2.2万元。

这上万元的检测费到底由谁承担更为合理？政府采购相关法律法规对此并没有加以规定。采访中，业内人士普遍认为，如果采购人提出的检测要求属于强制性认证范围，则费用由供应商承担，这是其应尽的义务。但对于自愿性认证范围的检测报告，有观点认为，应分情况讨论。

优化营商环境

“优化营商环境永远在路上”，这一语道出了今年全国各地工作的真实写照。

2019年，伴随着一份《财政部关于促进政府采购公平竞争优化营商环境的通知》的发布，优化营商环境的理念深入人心。根据通知要求，各地纷纷拿出举措。本年度各地的政府采购优化营商环境举措可以归结为4方面，即聚焦电子化，打通资金链，落脚信息公开，开展专项清理。

电子化提升便捷性。以北京为例，今年，供应商不论是想参加小额零星的采购活动，还是想参与分散采购项目，其只需登陆北京市“政府采购电子卖场”或“政府采购电子交易平台”即可，全程线上操作，无需跑腿。

资金融通释放红利。今年3月份，重庆传来好消息，参与重庆市政府采购的微型企业可免交诸多费用。同时，越来越多的地方开通了“政采贷”，缩短合同款项支付日期，企业参与政府采购项目的渠道愈加畅通。

意向公开增强透明度。打开中国政府采购网，越来越多的单位加入到意向公开的行列中。根据深化政府采购制度改革、优化营商环境、财政部《关于开展政府采购意向公开工作的通知》的要求，绝大多数地区已开启政府采购意向公开工作。

专项清理优化环境。今年，财政部发布了《关于开展政府采购备选库、名录库、资格库专项清理的通知》，随即，全国各地都开启了政府采购备选库、名录库、资格库专项清理的工作，该举措赢得一片“叫好声”。

优化营商环境只有进行时，没有完成时。中央及地方还在做着诸多努力，未来更可期。

集采机构转型之道

今年，一直“坚挺”的北京市政府采购中心也整合进入了公共资源交易中心。伴随着这一消息和深化改革的号角，很多业内人士表示担心：“集采机构会不会被架空？接下来该怎么办？”集采机构面临一系列转型课题。

集采机构的担心也一直是我报关注的话题，我报此前特邀请了几位实务专家针对这一问题展开圆桌讨论。

面对当前集采机构与公共资源交易平台各式各样的整合方式，结合深化改革要求，多数受访专家表示，集采机构不能自乱阵脚。集采机构还是要依法合规做好服务，在此基础上，要延伸自身的服务内容，结合《政府采购需求管理办法》的相关规定，为采购人提供前期的需求调查服务。另外，还可以将后期的合同执行、验收管理等纳入其服务内容当中。集采机构还要探讨新模式，如电子化、网上商城、集中带量采购等。《深化政府采购制度改革方案》对集采机构提出了竞争要求，接下来，其可以探索跨级次、跨地区的竞争机制。

关于集采机构的转型问题，一方之力难成其就，各方都需要转变思维。对于集采机构，其自身要稳住，提高自己的专业化水平。对于财政部门，也需处理好与公共资源交易中心的关系，开拓新思维，监管好政府采购业务。对于国家层面，应当在顶层设计上理顺关系，让公共资源交易平台的整合推进工作更加顺畅。

直面现在，不畏将来。这才是集采机构眼前要做好的事情。

代理机构发展之路

近年来，社会代理机构数量实现“井喷式”增长，随之而来的是实践中各种各样的问题。今年的“聚光灯”依旧照到了代理机构的发展之路上。

关于代理机构，今年还有一个新变化。财政部要求组织开展全国政府采购代理机构监督评价工作，原代理机构监督检查工作不再单独开展。

以北京代理机构监督检查和评价的结果为例，当前代理机构主要存在3方面问题：一是多而不全。从数据看，北京市政府采购代理机构的数量足以支撑全部政府采购项目。但是，目前代理机构能为采购人提供的服务内容不够全面，仅停留于写写招标文件，组织一下招标流程等基础层面，这与政府采购代理机构专业化转型的要求，与为采购人提供前期咨询、中期服务、后期标后管理的实际需求相距甚远。二是大而不精。尤其是工程类兼营政府采购代理业务的机构，公司实际员工很多，但是真正掌握政府采购知识，能够独立开展政府采购代理业务的人数可能只有几个人。三是小而不专。多数小型政府采购代理机构，虽然公司有5人或5人以上参与工作，但这几个人中还有从事行政、财务甚至后勤工作的，实际可能仅1人至2人做过或听说过政府采购代理业务，但这样的代理机构仍然敢冒着法律风险执业。

走好差异化发展道路是业界共同的心声。今年我报刊登的《百花齐放方能永葆生机》一文论述的就是此内容，该文反响颇佳。本文讲述到，随着代理机构竞争白热化以及政府采购管理从程序导向转变为结果导向，财政部门更加注重政府采购的绩效评价，采购人和市场对代理机构也提出了更高的要求。在这种情况下，代理机构不得不选择差异化发展路径，寻找自身发展突破口。并且，由于政府采购涉及领域多，若代理机构包揽所有服务门类，每个领域都难以做优做强。

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