政采政策公共属性影响几何

政采政策公共属性影响几何

■ 刘小川 唐东会

公共政策是政府行动的指南，政府采购政策是公共政策的核心组成部分。政府采购在经济与政治生活中所产生的客观作用，需要通过一系列政府采购政策进行引导，而制定正确的政府采购政策，又需要对其政策的客观功能以及政策的基础构造有一个深刻的认知。

《中华人民共和国政府采购法》的正式实施，标志着我国政府采购活动已经纳入法制的轨道。因此，不仅要将政府采购作为优化财政支出的主要手段，而且要将政府采购提升到政策的高度去认识，制定出符合中国国情的政府采购政策，以实现我国政治和谐、宏观经济的良性运行以及对外开放战略的顺利实施等目标。

公共政策特征

公共政策是公共权威当局为解决某项公共问题或满足某项公众需要，所选择的行动方案或不行动决定。由此定义，可以理解公共政策有以下4大特点。

第一， 公共政策是公共权威当局所进行的活动。所谓公共权威当局是指对公民个人的行动或私人部门和其他社会组织的行为具有治制权和合法权的机构。通常情况下，公共政策是由政府机关制定。但这并不意味着社会其他组织对政策的制定不产生影响作用。

第二，公共政策的选择行动是一种有意识的行动。一般而言，一项公共政策有一个或一组特定的目标，一个基本的方针，一条选定的行动路线或方案。公共政策的选择是政府有意识、有目的，或有目标导向的行为。

第三，公共政策是问题导向的政策。公共政策的主要目的在于解决社会问题。如果一个社会没有任何问题，公共政策也没有存在的必要。公共政策所处理的公共问题可能是单一的，也可能是一系列相互关联的社会问题，还可能是一个政策问题的网络。

第四，公共政策包括了公共权威当局的作为或不作为的行动。公共政策既包括政府机关“积极”采取的行动纲领，对社会经济生活进行干预，解决社会经济中的重大问题，也包括政府的不行动或不作为。其实，不作为也是政府的政策，也会对社会活动起到干预的作用。

政府采购政策的公共功能

政府采购政策的公共性特征，显然是公共政策的组成部分，应该具有公共政策所应具有的特点。也就是说，政府采购政策同样具有公共政策的一般功能。不仅如此，由于政府采购的物质属性，使其在公共政策中必然发挥主导作用。

随着我国经济实力的不断增强、市场经济机制的不断完善，客观上要求政府职能逐步向宏观调控与强化公共服务方面发展，因此，制定符合我国实际的公共政策尤为重要。政府采购政策作为公共政策核心，既要实现全民的公共利益，又要履行政府的公共责任，而这些政策功能将会产生5个方面的影响。

第一，节省政府开支，提高行政管理水平。从政府层面看，节省财政支出，最大限度地发挥有限资金的使用效益，应当是各级财政面临的最突出问题。“政府消费”作为财政支出的重要“一块”，如何“堵口”“节流”“防渗”，自然是一个十分迫切而严峻的课题。

在传统的分散采购体制下，财政只从宏观上通过预算来安排各级政府的支出计划。通过划拨经费，各用款单位根据所需自行分散选购。由于在花钱办事阶段脱离监控，从而出现盲目采购、重复采购、随意采购以及购买质次价高等现象，造成资金使用效益严重低下和浪费。实施政府采购制度后，由于从财政资金的宏观分配到具体的花钱办事实行了全方位监控，所以减少了资金流通环节，提高了资金的使用效率，为国家节约了大量的财政资金。

第二，强化反腐倡廉，促进政治和谐。在经济体制转轨时期，我国的法制体系尚待完备，部分政府购买活动中存在采购消费“以私代公”等不合法行为。实施政府采购方式，使政府的各项采购活动都在公开、公平、公正、透明的环境中运作，形成财政、审计、供应商和社会公众等全方位参与监督的机制，使不法分子无机可乘，从源头上有效地遏止公共采购活动中的各种腐败现象。在当前新形势下，反腐倡廉不仅要靠道德教育，更要靠制度创新，形成主客观共同起作用的监督约束机制，增强监督效果。

第三，促进宏观调控，优化市场环境。实践证明，市场经济不可能自行保证国民经济的健康发展，需要政府适度的宏观调控与环境管理。因此，政府采购政策的一个重要功能是：政府按照市场规则将其财力运用于市场并影响市场以实现政府的既定宏观目标。

具体而言，政府采购政策调控的应用领域包括以下3点：一是政府作为国家最大的消费者，其采购的数量、品种和频率，可以反映出财政政策的松与紧，对整个国民经济产生直接影响，还可以对国民经济的运行状况进行微调或显调。二是为支持和扶持民族工业和中小企业，可以制定相应的政府采购政策，要求政府采购部门向重点企业或产业实施有倾向的采购，通过授予政府采购合同的方式直接体现政策偏好。还可以在政府采购制度中渗入明确的产业政策导向，以市场信号引导企业调整产品结构和产业结构，起到间接调控的目的。例如，美国联邦政府在《科技政策声明》提出，政府将耗资90亿美元，以政府采购的形式培育新产品市场，并对进行技术开发的企业实行减免65亿美元税收政策，将民用科研费用占国内生产总值的比例增加到3%。三是在世界经济一体化的大背景下，通过建立符合国际规范的政府采购制度、制定鼓励“走出去”战略的政府采购政策，引导本国经济走向世界，参与国际竞争。我国企业可以进入其他国家的政府采购市场，其他国家的企业也可进入我国的政府采购市场，从而消除因封闭造成的政府采购货物、工程和服务质次价高的现象。总而言之，将政府采购政策与其他经济政策相结合，可以促进政府各项重大政策目标的实现，正如美国政府采购制度专家史蒂夫所说的，政府采购的国际化可以取得“各种利益的微妙平衡及利益的均衡分享”的合理结论。

第四，维护公平原则，保护市场秩序。市场经济是法制经济，市场竞争一定要体现公平有序的原则。政府作为市场上最大的“买家”，由于其购买的品种多、数量大、频率高，历来是供应商角逐的主要对象。传统的采买方式是建立在计划经济体制上的，不存在平衡市场利益问题。在市场经济条件下，如果顺其发展，势必造成几家欢乐几家愁，造成市场主体之间的不正当竞争，引发市场秩序混乱。实行政府采购制度，由于其公开、公平的特性，为供应商提供了均等的机会，厂商只能在质量、配置、价格、服务等方面进行全方位竞争，进而促使商家在综合实力上下功夫。此外，国际通行的政府采购制度还有一项重要内容，就是严格考察供应商3年来是否依法纳税，是否有不正当竞争行为，考核供应商的高级管理人员是否有犯罪的记录，如有一项存在，该供应商都将被排斥在政府采购范围之外，这对于维护市场秩序、促进良性竞争同样起着不可低估的作用。

第五，辅佐公共支出管理，体现宏观政策效应。公共支出管理是国家管理经济的重要手段之一，而作为公共支出管理的一个重要环节的政府采购，又是政府支出政策的主要内容。一个国家的政府可利用政府采购作为调解本国经济的重要手段。同时，通过弹性的政府采购计划，可以实现以下政策效果：保护民族工业，促进产业结构调整和优化；促进中小企业发展；促进落后地区发展；保护环境；支持技术创新；调控国民经济的运行；保护弱势群体。

总之，政府采购能够有效地将政府的财政政策、货币政策、产业政策及社会发展计划的总体要求有机地结合起来并具体落到实处，从而具有重要的政策意义。

（本文节选自《中国政府采购政策的思路与框架》一书，本报获原作者授权发表）

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