信息系统后续采购换供应商缘何难

信息系统后续采购换供应商缘何难

——浅议信息系统项目采购问题

■ 秦志龙

上个月上海市纪监委领导来采购中心调研时，问了我一个“很专业”的问题：“为什么许多单位的信息系统项目服务一直由一个公司承担？有些公司甚至已经为该单位服务了十几年。”我当时的回答是：“信息系统有其特殊性，一般来说，如果某公司为某单位的信息系统项目承担了第一期的集成、开发任务，则该公司承担后续该信息系统的升级、改造（二期、三期…）有一定的合理性。在建设工程中，只要有施工图纸，前一公司把楼盖到3层，换个公司，继续从4层开始接着盖楼，基本没有问题。但信息系统项目建设不同于建设工程，上述方式对信息系统项目建设而言，是有困难的。当然，从理论上说，换个公司继续开发该系统也是可行的，但所需费用（成本）是完全不同的，尤其是当系统比较庞大、运行时间已经很长，更是如此。”

接下来，该领导又问了我一个“更专业”的问题：“让原开发公司把‘源代码’交出来，是不是后续开发就没有问题了？”我的回答是：“一般情况下，读懂、弄通原开发人员编写的‘源代码’，其工作量不亚于重新编码。”

实际上，对上述问题，笔者一直有思考。就目前“一个公司为某单位服务十几年而不更换”这种看似“不合理”情况，笔者想从技术角度进行分析、探讨。

后续采购困难重重

信息系统（本文所称信息系统是一个广义的概念，主要包括计算机系统、网络系统、通信系统、控制系统等）的特点是规模大、涉及面广、涉及多种知识、需要多个部门配合、与用户自身特点密切相关。一般情况下，信息系统既有硬件又有软件。硬件中既有网络设备、计算机设备，又有布线系统、智能系统、控制系统等；软件中包含系统软件、工具软件（中间件）、应用软件等。所以，项目的实施过程往往是一次规划、分期实施。从理论上讲，这种方式是符合实际而且也是必须的，理由有二：一方面，信息技术发展迅速，产品周期短、淘汰快；另一方面，具体应用也是循序渐进、逐步推广、逐步完善的，所以，需要按阶段、按需求分步实施。但从政府采购来说，第一期项目采购是没有问题的、是可以形成充分竞争局面的（即可以严格按照《政府采购法》相关规定执行），但从该项目的二期工程开始，采购困难随之而来。

因为在一期工程中，硬件品牌、型号已定，后续采购存在兼容性等问题；系统软件、工具软件已定，即系统开发平台、应用环境已定，后续采购一般只能升级，更换几乎不可能（主要还是成本、费用投入问题）；应用软件开发商、开发人员已定、应用软件雏形已成，除非推倒重来，否则是无法另招开发商的。也就是说，信息系统的后续采购是很难像初次实施那样进行简单采购。由于上述诸多原因，如何严格按照《政府采购法》相关规定进行信息系统后续工程政府采购，是摆在每一个从事此项工作的政府采购从业人员面前的现实问题。

硬件兼容性需考量

由于在一期工程中硬件品牌、型号已定，后续采购主要面临以下3个问题：一是各种不同品牌硬件设备（主要是主机系统、存储系统、高端网络设备等）之间或多或少存在兼容性问题；二是使用单位技术人员对已有产品的技术性能较为熟悉，如在后续采购中更换为不同品牌设备，会给设备的维护、维修工作带来一定的困难；三是使用单位技术人员对已有产品的个人偏好也会给后续设备的公正采购带来一些困难。

虽然存在上述困难，但笔者坚持认为：对硬件设备的采购必须严格遵守政府采购法相关规定，不允许指定品牌或含有任何歧视性、倾向性技术指标。理由如下：第一，虽然不同品牌硬件设备之间或多或少存在兼容性问题，但由于信息行业的标准化程度较高，主流产品均遵守同一标准或相同协议，其对外接口均是标准、通用的，对主要应用不会有太多问题。虽然有时在应用中会有一些不便，但相对于因指定品牌而造成的垄断价格来说，绝对是利大于弊。第二，使用单位技术人员对已有产品的技术性能较为熟悉是客观存在的，如在后续采购中更换为不同品牌设备，会给设备的维护、维修工作带来一定的困难也是事实，但相对于因长期使用同一品牌产品而造成的高价格和差服务来说，这点困难是可以克服而且是应该克服的。在这方面我们有很多经验教训和成功案例。例如某政府职能部门，长期（已有十多年）以来在本系统内一直使用某一品牌的程控交换机，随着设备越用越多，后续采购的价格却越来越高，而售后服务也越来越差。这种情况使用户充分认识到了垄断所带来的弊端，所以在需要采购新设备时，进行了充分的调研，并非常配合我中心，完全按政府采购的规范进行操作，采购结果令用户非常满意。因为我们不但采购到了性价比很好的另一品牌设备，而且原品牌供应商也提供了比招标前更好的价格和售后服务承诺。原供应商意识到政府采购是动真格的，在招标结果公示后（他们未能中标），供应商立即找到我们，向我们提出其可以进一步降价和提供更多服务。当被告知为时已晚（已完成了整个招标程序），该供应商表示要吸取教训，在以后的投标活动中会提供更好的价格和服务。这也为信息系统的后续采购提供了一个很好的成功案例。

软件后续采购更换难

信息系统中的系统软件和工具软件决定了整个系统的应用环境（或称应用平台），其后续采购相对硬件来说要困难得多。因为，信息系统中的系统软件、工具软件好比是交通系统中的公路或铁路，一旦我们按公路标准建设，则只能跑汽车；如按铁路标准建设，则只能跑火车。在路上跑的汽车或火车就是我们的应用系统。所以在系统软件、工具软件已定，即系统开发平台、应用环境已定的情况下，后续采购一般只能升级，更换几乎是不可能的。

为此，我们一方面要求用户在做规划、做方案时，尽量选择并不处于垄断地位但同属于主流的一些产品；另一方面，我们在首次招标时要求原厂商对以后的升级、服务作出承诺（当然，对一些处于垄断地位的厂商来说，效果并不明显）。一般来说，对系统软件和工具软件的后续采购，与原厂商之间的直接谈判，不失为一个可取方案，但如何满足政府采购法有关规定却是一个难题。这方面的案例也很多，最近有用户就向我抱怨说：“我们政府部门采购设备还要受原厂商的控制，真是岂有此理！”还有一个用户对某数据库软件的捆绑销售大光其火。但是，由于信息系统中许多软硬件产品的垄断地位，解决这方面的问题还需要进行不断的探索和努力。

前面已经说过，应用软件可以比喻为运输工具。从理论上说，用户可以随时更换，但考虑到已投入的人力、物力、财力，应用软件雏形已成，除非推倒重来，否则是无法另招开发商的。这与汽车及其他货物类采购有很大不同。因为汽车报废还有残值，而应用软件的报废是无任何收益的。鉴于此，笔者认为应用软件的后续采购，采用单一来源方式是比较合适的采购方式，但在采购前期，必须明确需求，并邀请专家咨询委员会仔细核定其工作量，并参考同类项目的价格服务情况以及软件行业平均单价进行谈判。当然，由于原开发商也非常清楚其唯一性，所以谈判是异常艰苦的。

避免信息系统建设变成“钓鱼工程”

综上所述，如果在信息系统建设之前，没有详细的规划设计、技术方案以及明确的用户需求和目的，建设后的信息系统很有可能成为“鸡肋”，食之无味，弃之可惜。这时往往为了所谓不浪费投资（实际上会浪费更多资金），而需要不断追加投资。为了避免信息系统项目演变为“钓鱼工程”，笔者认为，关键还在于前期可行性论证时应尽量在充分调研并明确需求的情况下一次完成（当然，应用系统建成后的完善、修改是难免的）。信息系统搞成“钓鱼工程”的原因主要有3个。一是用户在未明确需求，对实施本项目到底要达到什么目的尚未明晰，对系统功能、性能需求不明晰，对最终要做成什么样的系统都不清楚的情况下，为了某种目的而匆忙上马项目。二是好高鹜远，不切实际，明明是只有几十人的小机构，为了达到系统十年、二十年不被淘汰的目的，盲目求大、求全、求先进。三是在应用需求不明确的情况下，为了将预算资金用完，不管将来是否有用，先采购一大堆硬件设备和系统软件，对应用考虑极少。以上3个原因也可以说是3个问题，是用户在规划系统建设方案时必须认真加以考虑的。

综上所述，在对信息系统项目进行政府采购时，项目策划是重中之重，是否要进行分包？如何进行分包？分包应考虑哪些问题？遵循什么原则？必须与采购人进行充分沟通，除了可以按上文提出的硬件、系统软件、工具软件、应用软件进行分包外，如果项目非常庞大，则硬件还可以按主机设备、存储设备、网络设备进行分包，应用软件可以按照功能分包为几个子系统分别招标。当然，分包时除了要考虑技术问题外，还必须考虑采购人的管理能力。对此，我们有过深刻的教训，某单位在采购时，将应用系统分成了4个子系统分别招标，而该采购人并不具备很强的信息技术管理、协调能力（只有一个专业技术人员），结果项目后期的协调工作异常艰难。所以，是否分包、如何分包、分成几个包必须综合考虑各种因素，找到平衡点。

虽然，对信息系统项目而言，不可避免会产生由一个供应商长期服务的可能性，但笔者认为，通过合理分包，可以减少这种情况的发生，至少可以减少其服务内容，即减少其合同份额。

（作者单位：上海市政府采购中心）

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