关于政府采购范围界定模式的探讨

【业内观点】

关于政府采购范围界定模式的探讨

■ 汪泳

公共采购、政府采购本是同一涵义。我国通常语境所指的公共采购的范围远远大于政府采购范围。从实践看，《中华人民共和国政府采购法》（以下简称“政府采购法”）对采购主体资格和采购资金的限定，以及政府采购法和《中华人民共和国招标投标法》两法分离的现状，导致大部分政府采购活动实质上处于政府采购范围之外的状态。

政府采购范围的界定标准主要有三类，即受托责任法（government accountability）、控制法（government control or influence over the entity’s covered procurement）以及财政资金分配法（Fiscal capital）。

受托责任法是以社会公众委托政府的职责为政府采购主体范围的标准。即政府采购包括所有履行政府职责的主体。由于政府采购法的监管目标就是要实现所有履行政府职责的主体的行为规范。因此，受托责任法是界定政府采购主体范围的最准确的标准。但实际工作中，如何界定政府受托责任自身就是一大难点。

控制法是以政府对采购实体本身或对采购实体的采购行为是否具备控制力和影响力为判断标准。通过控制法判断是否属于政府采购的的最大难点是不确定何种标准可界定控制力。如果不能找到一个合理的控制标准，政府采购的主体范围将会非常大。特别是不加区分地将国有企业全部纳入政府采购主体范围，与我国政企分开、国有资产所有权与经营权相分离的改革要求相违背。

财政资金分配法是以财政性资金的分配为政府采购主体范围的标准。即凡是由政府提供资金维持其运营的组织均应纳入政府采购管理范围。该方法的主要优点是操作简便，界定明确。主要缺点包括：有些履行政府公共服务职能的机构并不一定能得到政府资金的支持；部分年度未得到政府资金支持；或者是只有部分收入属于政府资金。这些机构如果排除在政府采购主体范围之外，则无法全面准确地反映政府对公共职能的监管。

以上三种界定模式，范围大小有差异，具体内容有交叉。受托责任法和财政资金分配法是主动式的界定模式。如，受托责任法包括自收自支的事业单位和企业化管理的事业单位。财政资金分配法则不包括这些单位。财政资金分配法包括接受财政性资金补贴和支持的国有企业和非国有企业。受托责任法则不包括竞争性行业的国有企业和其他非国有企业。控制法是被动式的界定模式，主要看其是否被控制和影响。这种方式界定下的政府采购范围最全，也最符合政府采购的本质要求。大部分国际组织和主要市场经济发达国家适用的实际上就是控制法。就我国国情来说，适用控制法分类的随意性强，难度较大。现阶段及未来一段时期，我国实际上主要是采取财政资金分配法来界定政府采购范围，即“各级国家机关、事业单位和团体组织”，使用“财政性资金”的采购行为。

（作者单位：深圳市财政局）

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