共话招投标 营造良好市场环境

【聚焦招投标制度建设】

编者按：招标作为政府采购的一种重要采购方式，一直是业界广为关注的话题。近日，由国家发改委公布的《关于严格执行招标投标法规制度进一步规范招标投标主体行为的若干意见（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）再次引发舆论关注，业界形成了褒贬不一的意见。对此，《中国政府采购报》特邀请了一些业内人士进行探讨，希望能为政府采购招标制度建设提供参考。

共话招投标 营造良好市场环境

——业内人士热议《关于严格执行招标投标法规制度进一步规范招标投标主体行为的若干意见（征求意见稿）》

■ 本报记者 杨文君

强化招标人主体责任

《征求意见稿》主要内容：

一是严格依法落实招标自主权。招标人有权自行选择招标代理机构，任何单位和个人不得以任何方式为招标人指定招标代理机构，不得违法限定招标人选择招标代理机构的方式，不得强制具有招标能力的招标人委托招标代理机构办理招标事宜。二是严格执行强制招标制度。不得以肢解发包、化整为零、招小送大或者通过虚构涉密项目、应急项目、使用专利技术等任何形式规避招标等。三是严格规范招标文件编制。对于资格预审公告、招标公告、资格预审文件和招标文件中设定的资质资格条件、业绩等要求应当认真负责，以满足项目实际需要为度审慎设置招标条件，不得提出所有制性质、市场占有率、使用特定业绩等要求，不得简单套用特定产品设置评价标准、技术参数等。四是落实内控管理责任。建立招标人代表责任追究终身制，加强问责问效管理，将招标人代表的行为与履职评定、职务职级晋升和奖励惩处挂钩。

业内意见：

新华社办公厅政府采购处工作人员李刚：《征求意见稿》与政府采购法律规章制度中关于招标投标的规定相比，二者的侧重点有所不同，但基本目标是一致的。政府采购的规定涉及范围更广，特别是增设了加强源头管理的规定。另外，政府采购还有政策功能方面的要求。

湖南省财政厅政府采购处二级调研员印铁军：关于招标投标的规定，《征求意见稿》忽视了一点，即招投标管理规定作为决定市场资源配置的基本制度，应该采用市场交易的机制。简言之，中标结果是竞争得出来的，而不是评标专家评出来的。如果过于强调程序规范化以及评审机制的完善，则不利于我国更好地融入国际公共采购市场。

厦门市财政局政府采购监管处处长陈世龙：对于《征求意见稿》中的相关内容，政府采购领域可以借鉴，其中的很多内容在政府采购方面也有规定，只是表述方式和出发点有所不同，而且，《征求意见稿》中的很多规定不是很明确。政府采购与建设工程招标实质上都是采购行为，虽然目前适用的法律规则体系不同，但在招标采购过程中出现的很多现象和问题是相同或相似的，解决这些问题的制度设计可以共享、互通、互鉴。

河北省沧州市财政局工作人员唐琳：《征求意见稿》圈出了招标过程中的一些雷区，提出了相应的规范举措，但其中的很多规定，我们政府采购领域已经在执行了，比如，招标人按自身需求自行选择代理机构，不得化整为零规避招标采购方式，加强履约验收管理并进行绩效评价等。

加强评标专家管理

《征求意见稿》主要内容：

一是严格评标区域场地管理。交易场所评标区域要安装通讯信号屏蔽装置，配备专门设备，实现公共区域内所有人员的动作、语言、行为活动轨迹全过程可跟踪、可预警、可回溯。开辟评标专家专用通道，独立设置专家的就餐专区、专用休息室、专用储物柜和专用卫生间，切断评标期间专家与外界的一切非正常接触和联系。二是严肃评标纪律。不得加入专家微信群、评标QQ群等网络通讯群组；不得在合法的评标劳务费之外违规索取报酬或获取其他好处等。三是确保评标专家责任落实。建立评标专家严重失信主体名单制度。四是强化评标专家动态管理。建立评标专家的动态考核，实行“一标一评”，根据考核情况及时对评标专家进行更换和补充。对于本地评标专家库中单个专业人数不足的，应当通过远程异地评标、专家异地抽取等方式推动优质专家资源跨地区、跨行业共享。

业内意见：

中央财经大学财税学院教授姜爱华：《征求意见稿》对于完善政府采购领域的评审专家管理有一定的借鉴意义。其中从评标场地、评标专家以及主管部门3个角度提出了评标专家管理办法，这有助于提升评标结果的客观性、公正性和科学性。

评标场地管理主要目的在于确保评标过程留痕以及实现专家与其他相关人员的物理隔离，从而保证评标过程可跟踪、可预警、可回溯，保证专家依据专业知识独立打分、不受任何外界因素的影响。

评标专家管理主要体现在两个方面，一是严肃评标纪律。除了要求专家应遵守相关规定外，《征求意见稿》还明确了多个“不得”，相当于规定了评标专家在遵守评标纪律方面的负面清单，让评标专家更清晰地知道自己该干什么、不该干什么。二是确保评标专家责任落实。《征求建议稿》提出“参加依法必须招标项目的评标专家，依据《中华人民共和国监察法》及其实施条例视为依法履行公职的人员，纳入监察机关监察范围”，这加大了对评标专家的监督力度。除此之外，引入评标专家严重失信主体名单制度，且行政处罚力度进一步加大，这些措施的跟进，将会促使评标专家更加客观、公正、廉洁、勤勉履行职责。

对于主管部门管理，《征求意见稿》提出要强化动态管理。这种动态管理体现了“入库管理—继续教育—考核评价—有进有出—资源共享”的全过程管理思路，使得主管部门对评标专家的管理更具全面性、可持续性和延展性。

中国政法大学法学院教授成协中：《征求意见稿》是对先前规定的总结和强调，主要从评标场地、评标纪律、评标专家责任、评标专家动态管理4个方面，对各地区、各部门提出了更具操作性的工作方法，为招标人、评标人、主管部门提出了更为具体的职责。《征求意见稿》对于评标专家的管理可谓全面、严格，但真正实现其设计初衷，还需要更具体的实施方案。招标人需要制定完备的工作方案，配备符合标准的评标场所，加强对评标专家的监督和保障；评标人所属行业可以制定评标自律准则并签订承诺书，在行业内形成良好的职业风尚；主管部门需要对招标人、评标人开展定期检查或项目抽查，并协同监察机关、信用监管平台落实评标专家的个人责任。

政府采购过程中，评标专家同样需要遵循严格的工作纪律和工作程序。根据政府采购法及其实施条例的有关规定，评标专家应当按照客观、公正、审慎的原则，进行独立评审，承担勤勉义务、保密义务、监督义务、配合义务和回避义务，接受主管部门的监督管理，否则，可能要承担民事法律责任、行政法律责任甚至刑事法律责任。《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）要求，采购人或采购代理机构管理与保障评标专家职责的落实，包括随机抽取评标专家、记录专家履职情况、管理评标纪律、维护评标秩序等。《征求意见稿》对政府采购工作中的评标专家管理具有借鉴意义。

具体实施方面，我建议，首先，从制度和技术层面为评标专家独立公正评标创造条件。政府采购中的招标投标涉及多方主体和多元利益，比商业活动中的招标投标更具复杂性、干扰性，监管难度更大。一方面需要从制度层面强化、细化、硬化评标专家的法律责任，确保政府采购过程中评标专家的行为规范能真正落地。采购人和采购代理机构可以参考《征求意见稿》的要求，针对评标场地、评标设备、评标程序、评标纪律制定工作指引，以完备的制度、公开的规范履行自身管理职责。另一方面，要通过技术手段确保评标专家独立公正行使评标权力。《征求意见稿》中的通信屏蔽、场所封闭和行为跟踪都是较为有效的手段。

其次，利用网络时代的信息和技术优势，强化评标专家的动态管理。网络信息技术的发展打破了行政区划和物理空间的约束，为评标专家更大范围参与评标活动提供了可能。包括目前在实践中广泛采用的电子评标，也值得进一步推广。

最后，结合相关行业规范，进一步推动行业自律。同一领域或同一地区的评标专家应当遵循统一的纪律规则，相关行业协会也应当参与到评标专家的管理中来，通过培训、考核、奖惩和更换，进一步增强评标专家的荣誉感和责任感。政府采购行政主管部门应当推动相关行业协会发挥行业自律作用，实现行业自律与行政监管的有效结合。

细化招标代理行业管理

《征求意见稿》主要内容：

一方面，切实规范代理行为。招标代理机构及其从业人员应当严格依法开展招标代理活动，不得对电子招标文件收取费用；不得与招标人、投标人、评标专家、电子招标投标系统运营服务机构等串通损害国家利益、社会公共利益或者他人合法权益。另一方面，加强代理机构及从业人员管理。各级招标投标行政监督部门应加强对招标代理机构及从业人员的动态监管，将招标代理行为作为“双随机、一公开”检查的主要内容并纳入常态化管理，鼓励开展招标代理机构信用评价和从业人员专业技术能力评价工作，提升招标代理服务能力。

业内意见：

贵州卫虹招标有限公司总经理李莹：

《征求意见稿》中对招标代理行业管理的内容，更多是对违反诚信、公平的不良现象作进一步强调和规范，如，以利益交换业务、收取高价招标文件费用、提高投标门槛、与电子招标投标系统运营服务机构串通等。

个人认为，《征求意见稿》内容是对法律法规的完善补充，具有重要意义，且有些规定适用于政府采购活动。当然，政府采购领域出台的有关规定与《征求意见稿》中提及的内容多有相似之处。结合现在行业的特点，应当重点对代理机构的行贿、提供回扣或者输送不正当利益等非法手段进行监管，并对行为当事人予以惩戒。

另外，由于没有资质门槛，代理机构人员违法违规行为产生不良后果后，重新成立一个新公司或者挂靠其他公司“再就业”现象愈发严重。对此，除了专业技术能力的培训和考核外，应当实施严格的从业人员信用评价工作，形成“一处受罚处处受阻”的行业规矩，从根本上拒绝严重失信从业人员担任项目经理的可能性，对其关联的代理机构一同列入“失信蓝名单”（即不推荐代理人）。

广西机电设备招标有限公司副总经理王晟：从制度层面对招标代理行业进行规范十分必要。在规范代理行为方面，赞同对非法手段承揽代理业务进行禁止的规定。但是，《征求意见稿》中的表述较为形式化，比如，对于招标人的违规行为，我相信代理机构都会对招标人进行提醒和劝阻，但实践中仍出现种种违法违规现象，这足以证明，仅仅依靠代理机构的力量是不足以对部分招标人的行为产生决定性影响的，文件上的原则性规定对改变现状能起到的作用不大。建议加强招标人的主体责任，否则代理机构“背锅”的现状很难改变。

对于不得以营利为目的收取高额招标文件等资料费用的规定，在市场经济条件下，费用标准难以定义是以营利为目的还是以弥补成本为目的，而且，现在绝大多数地方规定不得收取招标文件费用，按不以营利为目的规定将会引起新一轮的争议，因此，建议不进行统一规定。

对于代理机构评价的规定，实践中，不同行政监督部门的评价准则不尽相同，可考虑将不同的平台数据打通。

规范公共资源交易平台服务行为

  《征求意见稿》主要内容：

进一步规范公共资源交易平台服务，各级交易平台要自觉接受最严格的约束和监督，建立最严格的部门内控机制，实行最严格的系统安防措施，持续加大严管严治、自我净化力度，牢牢守住廉洁交易的生命线。一方面，规范平台主体行为。各地要进一步明确平台服务定位，纠治不合理收费，引入竞争机制，降低交易成本。全面推行电子招标投标，依法依规稳妥开展电子保函平台建设试点工作。另一方面，推进电子招标投标安全可信管理。积极发挥区块链存证技术优势，按照分类、集成的原则，全力对接市场监管、税务、社保、信用等行政许可专网系统，实现招标投标主体信息来源可溯、去向可查。

业内意见：

中国人民大学公共管理学院教授王丛虎：严管严治、自我净化、廉洁交易不仅是对公共资源交易的要求，也是政府采购应遵循的标准。其实，财政部门作为政府采购的监管部门，一直以来都非常强调内控制度建设和执行评估，并且取得了明显成效。近年来，政府采购得到了社会的好评，原本的一些误解得以消除，这就是最好的证明。

“引入竞争机制，降低交易成本”同样是政府采购制度创新的亮点。近年来，深化政府采购制度改革方案从试点到全面展开，已经取得了一定成效。尤其是政府集中采购不收任何费用的做法，大大降低了供应商投标的成本，同时，电子保函、“政采贷”等政府采购金融业务的开展，更是给中小企业带来了更大福利。

小编有话说

《征求意见稿》对我国招投标领域的部分规定以“负面清单”的形式呈现，但其中很多内容在政府采购领域已有规定。对此，有专家表示，这些只是“形似”。未来，在制度建设上要注重发挥市场机制的作用，打通“两法合一”的基础与“内核”。

当然，《征求意见稿》也有一些“与时俱进”的规定是政府采购制度文件中尚未具体涉及的，值得借鉴，如电子化的实施，统一的电子化平台的运行以及评标专家的物理隔离等。在政府采购法修法之际，希望类似规定能够予以明确。

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