物业服务企业能否成为保安服务的合格供应商

【案例看台】

物业服务企业能否成为保安服务的合格供应商

■ 赵路

案件背景

某政府采购中心于某年3月就一检察院物业管理采购项目发布招标公告，当年4月3日该项目开标，当年4月4日该政府采购中心发布中标公告。参加投标的M公司对中标结果不服，提起投诉。

投诉事项为：中标供应商G公司的经营范围中无保安服务，即未经国家工商行政管理总局批准，无法提供物业招标服务项目中的保安服务内容，属于不合格供应商。

投诉人主要理由为：根据《物业管理条例》第二条，可知物业公司可以提供秩序维护服务内容。根据《保安服务管理条例》第二条，可知物业公司可以提供的秩序维护服务内容为门卫、巡逻等。正常的物业管理项目招标，其服务需求中仅需要投标人提供“秩序维护服务”即可，并未需要保安服务。但本项目采购人为某检察院，将安全内容视为重中之重，采购人需要的是保安服务，并非“秩序维护服务”，其设置的招标文件亦明确指出需要保安服务，具体工作职责内容也远超出物业服务企业可以提供的门卫、巡逻、秩序维护等服务的标准。根据《企业经营范围登记管理规定》（国家工商行政管理总局令第76号）第四条，企业申请登记的经营范围中属于法律、行政法规或者国务院决定规定在登记前须经批准的经营项目的，应当在申请登记前报经有关部门批准后，凭审批机关的批准文件、证件向企业登记机关申请登记。根据2017年11月修订的《工商登记前置审批事项目录》，保安服务属于“前置许可经营项目”，必须在相关部门批准后，再到有关部门申请登记。根据2013年3月公布的《国务院机构改革和职能转变方案》“改革工商登记制度”部分，对按照法律、行政法规和国务院决定需要取得前置许可的事项，涉及国家安全、公民生命财产安全的，必须实行先主管部门审批、再工商登记的制度，不可简化流程。某检察院的保安服务需求，正是涉及国家安全、公民生命财产安全的服务范围。

因此，物业企业想提供保安服务，必须满足公安部门相关的规定要求，并持相关手续到当地公安部门登记，然后凭相应审批件到当地工商行政管理部门登记办理增项手续，在企业经营范围中写有保安服务项后，才可提供保安服务内容，这样做才属于合法经营。中标供应商G公司，截止中标公告发布时，其经营范围无保安服务内容，不满足本次物业招标范围内的保安服务需求，无法为采购人提供正规的保安服务。

质疑答复

投诉处理期间，上述政府采购中心向当地财政部门作出投诉答复，说明了本项目接到质疑和进行答复过程的有关情况。

经查阅质疑函，质疑事项与投诉事项一致。该政府采购中心为进行质疑答复，组织原评标专家对质疑事项进行了复议，形成专家复议意见。专家复议意见主要内容为：

第一，G公司经营范围中包括物业管理。根据《物业管理条例》第二条、第四十六条的规定，《保安服务管理条例》第二条第一款第（三）项规定，物业服务企业有资格在其物业管理区域内维护公共秩序，可以自行招用保安员，开展门卫、巡逻、秩序维护等服务。同时也充分说明，物业服务企业有资格在其物业管理区域内开展保安服务，不属于超范围经营。

第二，《保安服务管理条例》第九条规定了向保安公司核发保安服务许可证的条件和要求，其第十二条规定了取得保安服务许可证的申请人，凭保安服务许可证到工商行政管理机关办理工商登记，其第十四条规定了自行招用保安员的单位，应当自开始保安服务之日起30日内向所在地设区的市级人民政府公安机关备案。另外，《公安机关实施保安服务管理条例办法》第三条第一款第（二）项明确，省级公安机关负责下列保安服务监督管理工作包括，核发、吊销保安服务公司的保安服务许可证、保安培训单位的保安培训许可证。其第十八条规定：“自行招用保安员从事本单位安全防范工作的机关、团体、企业、事业单位以及在物业管理区域内开展秩序维护等服务的物业服务企业，应当自开始保安服务之日起30个工作日内向所在地设区市的公安机关备案……”由此可见，《保安服务许可证》作为工商行政管理机关办理工商登记前置许可，是对专项保安服务的保安公司的要求，对物业服务企业没有设定前置性许可要求，没有对物业服务企业到工商行政管理机关办理工商登记进行要求，物业服务企业只需在中标接管项目30日内向属地公安机关备案即可。

第三，通过国家企业信用信息公示系统查询，全国大部分知名物业管理企业经营范围中均无保安服务这项内容，参与此次招标活动的6家供应商中，除投诉人M公司外，其他5家企业经营范围中均未包含保安服务。

第四，某检察院物业管理项目为物业采购项目，不是专项保安服务项目，招标文件中的资格性条件没有要求提供保安许可证。根据《企业经营范围登记管理规定》第三条的规定，申请人应当参照《国民经济行业分类》选择一种或多种小类、中类或者大类自主提出经营范围登记申请。G公司选择一种大类（即《2017国民经济行业分类注释》（网络版）中7020——物业管理）的方式来进行经营范围登记，已包含多种小类，如清洁服务、垃圾清运等。其营业执照中已包含物业管理、园林养护、停车场管理、机电设备维修服务等。

第五，评标委员会在复议过程中对G公司投标文件中资格性证明材料和符合性证明材料初审项内容再次进行了复核，复核结果符合招标文件各项规定要求，属于合格供应商。

当年4月19日，上述政府采购中心根据专家复议意见作出《政府采购质疑答复》，认为M公司提出的质疑事项不成立，维持G公司原中标结果不变。

投诉处理

投诉处理期间，G公司向财政部门作出投诉答复，主要内容为：

第一，G公司依法注册成立，经营范围包括物业管理。根据《物业管理条例》第二条、第四十六条，《保安服务管理条例》第二条第一款第（三）项，可以充分说明物业服务企业有资格在其物业管理区域内开展保安服务。即便G公司的经营范围中没有保安服务项目，该项属于《企业经营范围登记管理规定》中登记管理问题，不能等同于G公司不能自行招用保安员提供服务，不能代表G公司没有能力提供保安服务和相关秩序维护服务。并且，采购人招标文件的资格证明材料里对供应商的营业执照范围并没有提出特殊的限定要求。

第二，G公司针对保安服务的概念解释也咨询过保安业务行政主管部门，回复的内容是：《保安服务管理条例》中保安服务是指保安服务公司根据保安服务合同，派出保安员为客户单位提供的门卫、巡逻、守护、押运、随身护卫、安全检查以及安全技术防范、安全风险评估等服务，是专项保安服务。而采购人服务要求中的保安监控是指《物业管理条例》物业管理中的相关秩序维护活动，二者不是同等概念，不存在包含与被包含的关系，即物业管理不能包含保安服务的全部服务内容，只是有部分内容交叉。投诉人是在混淆概念、偷换概念，是在错误理解采购人招标文件中的服务要求。G公司属于物业管理公司，此次公开招标也为物业管理服务，完全符合采购人的服务要求，物业管理公司提供保安服务和相关秩序维护活动的经营项目不需要相关部门批准，不属于投诉人所称的前置许可经营项目，只需要向属地公安机关备案。

第三，通过国家企业信用信息公示系统查询，全国大部分知名物业管理企业经营范围中均无保安服务这项内容，参与此次招标活动的6家供应商中，除M公司外，其他5家企业经营范围中都未包含保安服务。

第四，在本项目招标活动中，招标文件是本次招标活动的有效文件，是采购人采购物业服务的准则性文件，代表采购人的真实意思表示。经评标委员会评审，G公司通过了资格性和符合性审查，证明G公司实质性响应了招标文件的内容，符合招标文件资格要求。综上所述，G公司是依法依规招标的合格供应商，中标结果有效。

经查阅本项目招标文件，本项目采购产品名称为“物业服务”。招标文件规定“（三）保安监控：合计30人。1.工作职责：在甲方院办公室保卫部门的具体指导下，负责门岗（含前院）、监控岗、后院、地下停车场岗。4个岗位要求24小时设保安。楼内值班室、控申接待室、立案大厅安全保卫工作。负责大楼监控操作、管理办公楼内、外的公共秩序、管理安防紧急事件的处理，加强巡逻巡视，确保办公楼安全；停车场管理，确保车辆按位摆放整齐；重点部位的安全保卫等工作……” 本项目招标文件中未就投标人营业执照经营范围进行要求。

财政部门认为，根据《保安服务管理条例》第二条、第九条、第十四条第一款相关规定，《保安服务管理条例》所称保安服务，既包括保安服务公司提供的保安服务，又包括自行招用保安员的单位提供的保安服务。物业服务企业招用人员在物业管理区域内开展的门卫、巡逻、秩序维护等服务，属于自行招用保安员的单位提供的保安服务。物业服务企业自行招用保安员提供的保安服务，不需要先取得保安服务许可证，再办理工商登记，而是自开始保安服务之日起30日内向所在地设区的市级人民政府公安机关备案。

因此，投诉人M公司主张中标供应商G公司未完成保安服务的前置许可，不能提供保安服务，于法无据。

根据《国务院机构改革和职能转变方案》“改革工商登记制度”部分规定，因物业服务企业自行招用保安员提供保安服务，不属于法律、行政法规和国务院决定需要取得前置许可的事项，不需要取得前置许可后再申请工商登记。对于不需要行政许可的一般经营项目，供应商可自主选择经营，无需从营业执照的经营范围来判断其经营资格。

因此，投诉人M公司主张中标供应商G公司经营范围中无保安服务项，不能提供保安服务，于法无据。

综上，投诉事项缺乏事实依据，投诉事项不成立。

处理结果

根据以上调查结果，财政部门认为：投诉事项缺乏事实依据，投诉事项不成立。根据《政府采购质疑和投诉办法》（财政部令第94号）第二十九条第（二）项之规定，决定驳回投诉。

案件分析

本案涉及的主要争议为：物业服务企业自行招用保安员提供保安服务，是否需要先取得保安许可证，以及是否应当从营业执照的经营范围来判断物业服务企业的经营资格。

财政部门通过调查发现，《保安服务管理条例》所称保安服务，既包括保安服务公司提供的保安服务，又包括自行招用保安员的单位提供的保安服务。二者的许可要求是不同的，前者需要取得保安服务许可证，后者并不需要取得保安服务许可证。

财政部门进一步分析后，得出两个结论：

第一，物业服务企业自行招用保安员提供的保安服务，不需要先取得保安服务许可证，再办理工商登记，而是自开始保安服务之日起30日内向所在地设区的市级人民政府公安机关备案。

第二，物业服务企业自行招用保安员提供保安服务，不属于法律、行政法规和国务院决定需要取得前置许可的事项，属于不需要行政许可的一般经营项目，无需从营业执照的经营范围来判断供应商的经营资格。

（作者单位：北京盈科（沈阳）律师事务所）

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