美国政府加码买国货引导制造业回流

美国政府加码买国货引导制造业回流

■ 本报记者 昝妍

日前，美国白宫的官网发布了题为《建立弹性供应链 振兴美国制造业 促进基础广泛增长》的供应链审查报告。报告对半导体制造和先进封装、电动汽车大容量电池、关键矿物和材料、药品及活性药物成分四类产品供应链进行了全面评估，并建议充分利用美国政府采购中的优惠政策来促进上述产品供应链回流美国国内投资和生产。报告是由美商务部、能源部、国防部和卫生与公共服务部四个部门，依据总统拜登今年2月25日签署的第14017号《美国供应链行政令》要求完成的。

“花美国纳税人的钱，就应该买在美国生产的货物。”买美国货是拜登在竞选总统期间演讲必谈及的话题。在竞选后期的一场演讲中他曾说道：“联邦政府每年在采购合同上的支出约为6000亿美元，在我成为美国总统后，我保证将这些钱全部花在美国制造的产品中。参与联邦政府采购的承包商只有使用的所有产品都是美国制造，我们才会签订合同。”业内人士认为，支持美国货、扶持美国本地制造业是拜登及其竞选团队能赢得选举的重要原因。

为了响应他在竞选期间呼吁的买美国货计划，拜登上任以来不断加码政策要求联邦政府购买更多美国货。

政策不断加码购买美国货

2021年1月25日， 拜登正式就任美国总统仅5天，就签署了《关于确保未来由美国工人在美国制造行政令》，旨在敦促联邦政府层面增加对美国产品和服务的采购，加强国内制造业生产并为新技术创造市场。这被外界视作拜登上台后，烧出购买美国货的第一把火。“火力”主要对准以下五方面：第一，美国联邦政府在未来4年时间内，以4000亿美元的预算购买美国生产的产品与服务。第二，联邦行政机构采购产品时须重新评估美国制造成分的真实性，以防企业进口主要在国外制造的产品，在国内稍做加工后，充当美国制造出售给联邦政府。第三，联邦行政机构采购外国产品时必须向白宫申请豁免，申请通过后予以公示。第四，在白宫行政管理和预算办公室设立一个高级职位，负责监督联邦政府层面采购执行情况，并对豁免程序进行审查。第五，通过重新采购美国生产的清洁电动汽车取代联邦政府现有的65万辆汽车。

一个月后，拜登又马不停蹄点燃政府采购支持美国货的第二把火。他签署的《美国供应链行政令》要求4部门对半导体制造和先进封装、电动汽车大容量电池、关键矿物和材料、药品及活性药物成分四类关键产品的供应链进行为期100天的审查，试图透过此行政命令“摸清”美国关键产品的对外依赖程度，同时推动关键核心供应链回流美国，以此削弱主要竞争对手的供应链优势。日前，百日审查结束，白宫发布了审查报告，建议联邦政府制定一份关键产品的清单，并根据《购买美国产品法》和联邦采购监管委员会所规定的规则，确保前述四类关键产品可充分享受美国政府采购中的优惠政策的同时，还要保证联邦政府采购这四类关键产品必须为美国制造。

报告称，联邦政府有能力通过采购美国制造的产品创造稳定的需求来源，支持美国关键产品的生产，进而刺激私营部门投资美国制造业。此外，报告还提到，为推动2035年前实现全面清洁电网的目标，联邦行政机构应除了采购其他类型的固定储能外，也要为联邦设施采购固定储能电池。能源部会向各行政机构提供采购固定储能电池技术援助。

对于报告中给出的建议，白宫顾问法齐利表示赞同，他认为，政府加强关键供应链的方法之一是利用购买美国货的优惠政策，使国内采购需求与关键供应链保持一致，帮助美国拉动关键产品生产商并保持需求。

不同于法齐利的看法，麦肯锡全球研究所合伙人暨美国商务部政策顾问斯里·拉马斯瓦米则认为，依靠政府采购来确保需求是存在弊端的。比如，关于半导体价值链，美国国防部每年采购集成电路的合同价值大约在19亿美元，但根据半导体行业协会的数据，仅2020年，美国半导体销售总额就达2080亿美元。美国联邦政府能否有足够的国防需求来维持这些投资是值得商榷的。

拜登在政采支持美国货的第三把火如何烧，目前不得而知。但是业内对已烧完的第一把火和正在烧的第二把火，并不看好。

美国国内对加大买国货让制造业回流存疑

欲借联邦政府强大的购买力刺激美国国内制造业，不仅是拜登在竞选总统时的承诺，也是近年来几任美国总统在竞选时的“口头禅”以及上任后的“老做法”。美国前总统奥巴马在2009年推出了“8000亿美元刺激计划”，其中的购买美国货条款要求在公共工程项目中使用美国制造的钢铁和制成品。美国前总统特朗普在2017年签署的《购买美国货、雇佣美国人行政命令》，要求改革签证政策，并采取措施让政府采购更多美国制造产品。同年，他又签署了一项行政命令，指示政府审查联邦合同，要求购买美国货并尽量减少任何豁免或例外。尽管美国制造业联盟对拜登的努力不断表示赞赏，但更多的业内人士认为“理想很丰满，现实很骨感”。

首先，拜登签署的关于政府采购支持美国货的行政令与往届总统签署的行政令“大同小异”，仅能约束联邦层面的政府采购，而无法约束地方层面的政府采购。不少市场分析人士认为，如此规模对占美国GDP比重约12%的美国制造业来说，实质性帮助可能是“杯水车薪”。

其次，根据美国政府问责办公室（GAO）统计，2019财年联邦机构的商品和服务合同约占政府可自由支配开支的40%，总共花费了5860亿美元，外国产品占联邦直接采购的比例不到5%。美国战略与国际研究中心高级顾问斯科特·米勒表示，这5%的“非美国制造”，大部分因美国本土无类似产品或美国制造的类似产品价格过于昂贵而获得了豁免。若联邦政府过于追求必须美国制造，那么行政机构必然要承担过高的采购成本，如此反而还会倒逼行政机构通过豁免选择“非美国制造”。

再其次，伯克利哈斯商学院教授泰森认为，购买美国货的政策会增加美国制造的成本，成本的上涨必然会导致销量的下滑。

最后，美国彼得森国际经济研究所贸易经济学家加里·赫夫鲍尔表示，在失去外国竞争的情况下，美国公司创新动力可能大不如前，在政府采购预算有限的条件下，产品质量可能会下降。

“尽管美国国内对加大政府购买美国货引导制造业回流的做法一片‘唱衰’，但我认为，这些政策并非他们所说的一无是处，甚至值得我们深入关注。”中国人民大学经济系副教授李黎力认为，从历史上看，美国的计算机、喷气式发动机、互联网等产业发展的初始市场都来自于政府采购，在政府采购的支持下，后来迅速迈向商用市场，占领国际市场并取得巨大成功。短期来看，联邦政府花费更高的价格购买了本国产品，可能意味着一定的经济损失。但长远看，支持美国本国的产业会有助于经济的独立和产业的发展。

此外，拜登签署的有关全面加强美国供应链的自主可控，打造“去外国”供应链的行政令的做法也值得我们关注。中国现代国际关系研究院美国所副研究员孙立鹏认为，中国也应对自身重要的产业链全面摸底排查，早做应对预案和战略布局，为长期的产业链发展做多手准备。避免在紧急状态下，国家的关键产业被“卡脖子”。

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