拓展政采支持在创新各阶段的政策空间

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拓展政采支持在创新各阶段的政策空间

■ 赵晔

政府采购作为一种采购行为，既能够为产品创造市场，又能为企业发展提供融资，其作为一种行之有效的财政政策工具在促进创新方面发挥着日益重要的作用。

从国际上看，发达国家的科技创新都离不开政府采购的支持，如美国的计算机、喷气式发动机、半导体、互联网等几乎所有核心技术创新的产品试用机会和初始市场都来自于政府采购；英国则规定政府部门、政府实验室、国营企业购买的计算机和通信器材必须由本国公司生产。

从我国来看，近年来也在不断致力于提高政府采购对创新的支持作用，并在扩大科研仪器设备采购自主权、简化审批流程等方面采取了积极的措施。去年，财政部发布的《中华人民共和国政府采购法（修订草案征求意见稿）》中更是将支持创新作为政府采购的一项重要的政策功能。从实践层面来看，创新可以分为原始创新阶段、商业化阶段、产业化阶段，在这三个阶段政府采购支持创新的政策仍然有巨大的空间，应各有侧重积极推进。

原始创新阶段，政府采购应重在资助研发投入分担研发风险

原始性创新是无中生有的质变，其结果往往具有突破性、超前性和被承认滞后性的特点，其发生领域主要是在基础研究和高技术研究领域，且最有可能带来经济结构和产业形态的重大变革。原始创新阶段由于市场尚未开发，因此政府采购可以通过商业化前采购的方式来资助研发投入，而且这也是国际上普遍采用的方式。

美国通过与潜在供应商签订实验品和研发服务合同的方式来购买尚未投放市场的技术、产品或服务从而资助企业原始创新。如在航空领域，美国波音公司在20世纪40年代就考虑开发商用喷气式飞机的可能性，但是出于开发成本和风险的考虑而没有实行，直到波音公司拿到美国空军研制军用喷气式空中加油机的采购合同，其喷气式飞机计划才得以开展。英国通过前商业化采购、远期采购合约采购等前置创新产品采购环节的方式促进本国的科技创新。而欧盟委员会目前正招标区块链前商业化采购，该项目主要专注于开发基于欧盟法律框架的新型区块链解决方案，包括通用数据保护法规、电子识别、认证和信任服务法规以及网络信息系统指令。

从我国来看，可以依托国内创新的先进地区或国家实验室等重点创新平台探索试点实施研发式政府采购制度，与研发单位就规格、性能、数量签订合同并分阶段给予研发支持，这种制度一方面通过采取公开招标的方式使得所有企业具有平等的竞争机会；另一方面由于该类合同具有起点高、周期长、风险大、操作性差等特点导致本土企业参与竞争具时有天然的优势。

商业化阶段，政府采购重在通过首批购买加速技术扩散

科技成果商业化是全球性的难题，甚至被科学界称为“死亡之谷”。从国际经验来看，政府首购是破解这一难题的普遍举措。

在美国，晶体管生产之初并不被市场接受，但美国国防部率先认识到晶体管在武器系统中的潜在优势，因此通过大量的政府采购给予了晶体管技术存活与发展的条件。韩国政府对于国际竞争较为激烈的汽车、电子等创新产品亦推行政府首购制度。

从我国来看，要完善以首购订购、政府采购基金等方式为主的采购政策体系，对品种、规格或技术参数等有重大突破但尚未取得市场业绩的首台套或首批次的装备、系统和核心部件给予充分的支持。从实际层面来看，部分省份已经开始了创新产品首购订购政策的探索，但国家层面仍未有顶层设计，因此可以从国家层面制定创新产品首购订购的实施方案，进一步建立创新产品认定办法及资金管理办法，从而使得创新产品首购制度能够在全国铺开。另外还可以设立支持创新的政府采购基金，采购机构和行政机构均可申请此项基金用于采购市场上还未出现过的创新产品或全新形式的公共服务。

产业化阶段，政府采购重在发挥公共部门的规模效应引导产业发展

在此阶段，发达国家普遍采用报价优惠、合同预留、比例限制等政府采购扶持手段扶持产业的发展壮大。

韩国1996年就成立了中小企业厅，在其努力下当年对中小企业的采购额达到了国内采购额的63%，由于采购政策过于优惠甚至出现了部分韩国中小企业在发展到一定规模后也不愿意升级为中坚企业的问题。日本在振兴汽车产业时在政府采购中做出了这样的规定，就是政府单位100％购买国产车，驻外公司汽车零件的30％须在日本采购，其他产品外商采购的比例不得超过总金额的20％，通过这样的政府采购，日本的新兴产业、幼稚产业获得了长足的发展空间。

从我国的政府采购政策来看，虽然也有价格优惠、预留份额等相关规定，但由于对于产业差异的考虑不足导致实际扶持效果并不显著。因此，我国的政府采购政策要因产施策推动不同产业及其企业的创新发展。在政府采购政策、采购份额基数、采购规划中要对传统产业和新兴产业、服务产业和信息产业等产业差异给予充分的考虑，并及时进行动态适应性调整与分配设计。同时，通过强化采购部门间协调沟通机制、建立战略性行业产品采购目录清单等方式发挥政府采购对战略性行业的引导作用。

（作者系辽宁省委党校经济学教研部教授）

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