合法合理科学设置政府采购评审因素

合法合理科学设置政府采购评审因素

■ 邱晓洁

评审因素如何合理设置、如何量化，是采购人编制采购文件时主要关心的问题之一。特别是综合评分法中，除价格部分外，技术（服务）和商务评分中既有客观分项又有主观分项，两者之间应把握好合法、合规性的问题。

客观分评审项是基于客观事实依据，可通过客观的材料和事实情况进行核查比较而确定的要素。在评标过程中，所有评标委员会成员经独立打分后汇总，客观分是一项能达成一致的共识并统一标准的评审要素。主观分评审项，考虑的因素一般难以用客观事实依据作为证明材料，需要专家根据自身的专业能力、知识水平、经验及技术力量等主观意识进行判断后进一步确定的评审因素。评审因素的合理设置关乎采购人能否买到“物有所值”的标的物，对体现财政资金的使用效率有着重大的意义。为了减少政府采购中因评审因素量化设置不科学、不合理导致的供应商质疑和投诉，要注意以下几点问题。

评审因素的设置应遵循的三项基本原则

第一，价格分设置应符合合法原则。首先是不得设定最低限价。2017年10月1日起施行的《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（以下简称“87号令”）第十二条规定，采购人根据价格测算情况，可以在采购预算额度内合理设定最高限价，但不得设定最低限价。价格分作为评审因素组成的一部分，对外公布的招标文件应仔细审定，明确是否按照法规的要求合理设置最高限价，但如果采购人还设置了最低限价，限制投标人的报价不得低于某个报价的范围，此种操作是不允许的。其次是价格分的比重设置应遵循法定范围。关于价格分的比重设置，应遵循有关法规要求。价格分设置如不符合法定的范围，采购文件本身就存在违法的事实，项目将面临重新招标的风险。实践中，不同采购方式，价格分设置上的差别。如87号令第五十五条规定：“……货物项目的价格分值占总分值的比重不得低于30%；服务项目的价格分值占总分值的比重不得低于10%。执行国家统一定价标准和采用固定价格采购的项目，其价格不列为评审因素。”适用竞争性磋商采购方式时，其价格分应遵照《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》第二十四条规定：“综合评分法货物项目的价格分值占总分值的比重（即权值）为30％至60％，服务项目的价格分值占总分值的比重（即权值）10％至30％……”

第二，不得将资格条件设为评审因素的原则。采购人对于不得将资格条件设为评审因素的理解，容易衍生一种错误的做法，就是把资质条件这一最基础的内容设置在资格门槛，把资质的等级作为择优条件又在评分中体现。如某项目的采购文件中，资格条件要求投标人须具备测绘资质证书，在评分标准中又设置了“具备测绘资质甲级证书为3分，具备测绘资质乙级证书2分”的评审标准。这就是将资格条件设为评审因素的典型性案例。

第三，评审因素设置应考虑合法、合规、合理性的原则。主要体现的情形包括但不限于以下六种情形：其一，评审因素应当量化；其二，不得歧视中小企业；其三，不得设置倾向性或具有排斥性的要求或指标、资质等；其四，应合理考虑技术参数中实质性条款及重要参数条款；其五，需求与评审因素相适应；其六，已取消的资质等不得作为评审因素。

评审指标设置如何体现合法、合规及合理性的问题

首先，合法、合规原则要符合87号令第十七条的规定，即“采购人、采购代理机构不得将投标人的注册资本、资产总额、营业收入、从业人员、利润、纳税额等规模条件作为资格要求或者评审因素，也不得通过将除进口货物以外的生产厂家授权、承诺、证明、背书等作为资格要求，对投标人实行差别待遇或者歧视待遇。”

其次，合理性应注重的是对供应商充分竞争的考虑，而非仅仅从招标的角度，只满足“择优”的诉求。从合理性角度出发，如特定的奖项、协会颁发的不具有权威性的资质证书，以及货物采购中对本地化机构提出要求等均存在合理性的问题。

最后，从整体政府采购政策落实的角度，还应考虑对中小企业合理性保护的问题。如评分标准中，设置的证书要求注册资本的额度等已间接违背了扶持中小企业相关政策，这种评审因素指标即使合理量化至对应的区间也不能设为评审因素。

评审因素量化设置应当与投标人所提供货物、服务的质量相关

财政部令第87号第五十五条规定：“评审因素的设定应当与投标人所提供货物服务的质量相关，包括投标报价、技术或者服务水平、履约能力、售后服务等。资格条件不得作为评审因素……评审因素量化设置应当与投标人所提供货物服务的质量相关，商务条件和采购需求指标有区间规定的，评审因素应当量化到相应区间，并设置各区间对应的不同分值……执行国家统一定价标准和采用固定价格采购的项目，其价格不列为评审因素。”

政府采购活动中，采购人在采购过程实施中常常容易走进一个误区，即通过市场调研后，青睐于有实力、技术较优的供应商，并对供应商的整体情况有了全面的了解。为了选择较优的供应商服务自己的招标项目，设置评分因素时，并非从采购标的应满足使用要求和目的出发，而是基于选择“有实力的”供应商的目的。因此，往往容易忽略了评审因素与用户需求相匹配的要求。

评审因素应当考虑与采购标的相关性，并且不可肆意提高或降低标准来进行设定。如果降低技术或者服务水平的参数标准，可能存在低价中标的现象，采购结果难以满足采购人的使用需求，出现为招标而走流程的情况，无法实现政府采购的功能性目的，也不利于财政性资金使用效率地发挥。而如果采购人诉求明确，能充分把采购需求的技术标准及要求在用户需求中进行体现，所设置的评审因素与用户需求息息相关，则量化设置科学合理，就能实现不同评审因素之间相对公平地竞争，这样才能够更好地满足采购人采购标的的使用目标和标准，有利于充分发挥财政资金的使用效益。

评审标准量化应具体项目具体分析

法规中对评审因素的量化规定目的在于尽最大可能地减少人为评审过程中主观上的自由裁量权，以保障政府采购的公开、公平、公正原则。但如前文所提，评审因素有主、客观之分，如何进行对应区间的量化，建议应具体项目具体分析。

首先，客观评审因素应当量化。客观评审因素的指标量化为区间的，评审标准的分值也必须量化到区间。例如，采购文件中要求投标供应商所投标的产品须具备质量管理体系认证ISO9001证书复印件，并且在有效期内，此项评审因素对应的分值为1分。

其次，关于采购服务类项目，标的物为服务，须考虑和关注“人”的因素。只有提供服务的“人”符合采购标的有关诉求，才能实现采购的最终目标。对于服务类的采购项目，如服务方案等主观因素，如何考虑量化的问题，应当结合采购内容，分析服务方案整体体现应包含的内容，考虑从完整性、优质方面的内容进行细化，如采购某培训服务的项目，其服务方案可从培训课程开发内容及开发课程的数量、培训时长、受众调研等角度在用户需求方面提出明确要求，评标因素则应考虑，投标人拟写的方案是否包含前面所述的几部分内容，这就让主观分量化做到体现“完整性”的内容。

最后，服务方案深入考虑与需求因素体现上的优质程度。此类趋向于主观评审因素的判断，与评审专家个人的知识、经验、专业水平等主观因素有很大关系，属于评审专家主观认知进一步判断的范围。在政府采购实践中应对用户需求的内容做到尽可能细化，如可以细化分解为多项评审因素，再对子项评审因素尽可能量化，不能量化的尽可能具体化，并尽可能地设定一些相对客观的评审标准。客观分和主观分是相对的，内容设定尽可能细化，主观评审因素的主观分一定程度上可以变成客观分，其目的不仅仅是为了科学合理地设定量化评审标准，更重要的是尽可能地发挥评审专家的决策咨询作用，同时尽可能降低并减少评审专家的主观判断，遏制评审专家的自由裁量权，尽可能降低评标风险而真正做到体现政府采购“物有所值”的目标。

关于评审因素应当量化的法律依据

2015年3月1日起施行的《中华人民共和国政府采购法实施条例》（以下简称《政府采购法实施条例》）第三十四条规定：“采用综合评分法的，评审标准中的分值设置应当与评审因素的量化指标相对应。招标文件中没有规定的评标标准不得作为评审的依据。”2017年10月1日起施行的《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（以下简称“财政部令第87号”）第五十五条规定：“评审因素应当细化和量化，且与相应的商务条件和采购需求对应。商务条件和采购需求指标有区间规定的，评审因素应当量化到相应区间，并设置各区间对应的不同分值。”

从2015年出台的《政府采购法实施条例》，至2017年的货物和服务招标投标管理办法，均对政府采购中关于评分设置应对评审因素进行量化作出了具体要求。值得关注的是，在《中华人民共和国政府采购法（修订草案征求意见稿）》第四十八条中，对评审因素设置提出新要求：“本法规定的综合评分法，其评审因素的设置应当与采购标的的价格、质量和供应商的履约能力相关。对质量、价格有重要影响的因素应当设置为评审因素。评审因素应当与采购需求中的商务条件和技术要求相对应。评审因素应当细化，可以量化的应当量化。客观评审因素应当设置固定的分值，主观评审因素应当细化单项评审因素的分值并明确评审标准，缩小自由裁量区间。”

（作者单位：采联国际招标采购集团有限公司）

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