采购人如何把好需求调查和内控管理“两道关”

【实践视角下的需求管理办法】

采购人如何把好需求调查和内控管理“两道关”

■ 李刚

采购需求管理是政府采购源头管理的核心内容，是执行政府采购预算、发挥采购政策功能、落实公平竞争交易规则、实现政府采购项目绩效目标的重要抓手。近日，财政部发布了《政府采购需求管理办法》（以下简称《办法》），从采购需求范围、采购实施计划、风险控制、监督检查与法律责任等方面做出明确要求，进一步规范和夯实了采购人的主体责任。笔者试从实务操作层面，着重谈一谈《办法》中需求调查和内控机制方面的认识和理解。

公平公正开展需求调查

《办法》的一大亮点是提出了采购需求调查及其方式，是继开展政府采购意向公开工作后，又一个新增的实质性采购流程。《办法》第十条和第十一条分别对采购需求调查的方式和应当开展需求调查的具体项目情形进行了规范和要求。采购人可以在确定采购需求前，通过咨询、论证、问卷调查等方式开展需求调查，了解相关产业发展、市场供给、同类采购项目历史成交信息，可能涉及的运行维护、升级更新、备品备件、耗材等后续采购，以及其他相关情况。面向市场主体开展需求调查时，选择的调查对象一般不少于3个，并应当具有代表性。因此，符合采购需求调查情形的项目，采购人应当开展采购需求调查工作。

那么，在采购实务当中，采购人具体要怎样开展采购需求调查工作？与供应商接触的分寸应当如何把握？这些问题，是需要采购人在实践中谨慎把握的，依法依规才能行之有效。

笔者认为，采购人开展采购需求调查的基本原则是不能妨碍公平竞争，无论采用何种调查方式，咨询也好，论证、问卷调查也罢，笔者建议采购人都不能与供应商有实质性接触，更不能与供应商签署咨询服务合同协议。同时，对开展采购需求调查的各项资料应当由专人妥善保管，不能授人以柄。总之细节决定成败，公开透明是我们行之有效的重要法宝，采购人应时刻紧绷公平、公正、公开和诚实守信这道弦，秉承法治理念，严格依法依规办事，才能提高采购效率，采购项目绩效目标才能更好地实现。

化繁为简建立采购人内控机制

《办法》另一个亮点内容就是，提出建立采购人采购需求内控管理机制。《办法》第三章“采购实施计划”、第四章“风险控制”、第五章“监督检查与法律责任”都是围绕采购人采购需求内控管理机制规定的，包括内控的具体范围、内容、人员组成、审查方式方法等。

《办法》旗帜鲜明地强化和突出了采购人的主体责任，是贯彻落实《深化政府采购制度改革方案》的重要体现。其实，《办法》第五条就开宗明义地明确道：“采购人对采购需求管理负有主体责任，按照本办法的规定开展采购需求管理各项工作，对采购需求和采购实施计划的合法性、合规性、合理性负责。主管预算单位负责指导本部门采购需求管理工作。”

还权采购人更要还责于采购人，这就要求采购人需建立完善的政府采购内控管理机制。

目前来讲，大多数采购人依据《财政部关于加强政府采购活动内部控制管理的指导意见》《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》《行政事业单位内部控制规范（试行）》以及相关法规要求，按照从源头上预防腐败及分工制衡的原则，采用“管采分离”的运行模式，监管职责和采购职责由不同部门行使，实行政事分开、分事行权、分岗设权等内控和监督机制。建立形成了计财、采购、业务（业务职能主管部门）三足鼎立的内部政府采购业务分工，按行政管理职能定机构、定岗、定人、定职、定责。计财部门负责预算（评审、批复）、支付及绩效考核（评估），采购部门负责具体采购流程，业务主管部门负责项目申请（需求）、执行、验收以及资产归档，形成职能制组织结构形式的多头管理。

伴随夯实采购人主体责任的呼声，采购人内控管理机制的建立和完善被提上了日程。然而内控机制的建设是一项较为复杂的系统工程，集政策性、专业性、复杂性、多样性、权力运行及监督、风险防控于一体，同时还掺杂商业化和市场化的问题。需要相关采购人员具有较高的法律素养和专业素养。

那么采购人该如何建立完善的内控管理机制并正确履职呢？笔者建议由固化的多头管理转变为归口监督的精细化项目管理，牵住项目负责人这个牛鼻子，由管制型机制向服务型机制转变，以机关事业单位人事和财务的核心管控力为抓手，建立内部控制管理的激励约束机制，在职务晋升、薪资酬劳、绩效考核等涉及个人切身利益方面直接与项目挂钩，充分体现“责、权、利”的和谐统一，适当调整组织管理结构形式，在内部人事、财务管理制度上勇于创新，加快事业转型，形成激励约束机制，分工不分家。只有政采人都致力于项目服务，我们的政府采购制度运行功能方能有效，才能达到既定目标，绩效型的政府采购制度才能实现。

采购人主体地位的回归是强化责任的前提，抛开主体去讲责任是纸上谈兵，采购人的主体责任，其重心不宜在责任而应在主体。因此，采购人应建立采购主体职责清晰、权责对等、监督有力、问责严格的内控管理机制，明确权利范围和责任边界，使其真正成为权利义务匹配、义务责任相称的内控机制。在制度层面要保障采购人敢于承担主体责任、能够承担主体责任。

（作者单位：新华通讯社办公厅政府采购处）

延伸阅读

财政部曾专门发布《关于〈中华人民共和国政府采购法实施条例〉第十八条第二款法律适用的函》，其中提到，为促进政府采购公平竞争，加强采购项目的实施监管，《中华人民共和国政府采购法实施条例》第十八条规定，“除单一来源采购项目外，为采购项目提供整体设计、规范编制或者项目管理、监理、检测等服务的供应商，不得再参加该采购项目的其他采购活动。”其中，“其他采购活动”指为采购项目提供整体设计、规范编制和项目管理、监理、检测等服务之外的采购活动。因此，同一供应商可以同时承担项目的整体设计、规范编制和项目管理、监理、检测等服务。但另一层含义则是，此种情况下，供应商不得再参加该采购项目的其他后续采购活动。

另外，根据《工程建设项目施工招标投标办法》第三十五条的规定，为招标项目的前期准备或者监理工作提供设计、咨询服务的任何法人及其任何附属机构（单位），都无资格参加该招标项目的投标。《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》第十一条针对工程项目也有类似规定。

举一反三，反观需求调查，上文作者认为，如果采购人在需求调查环节与某供应商有实质性接触，那么在后期投标等采购环节，该供应商应当回避。

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