长链条、全视角看政府采购需求管理

【实践视角下的需求管理办法】

长链条、全视角看政府采购需求管理

■ 沈桑阳

采购需求是指采购人为实现项目目标，拟采购的标的及其需要满足的技术、商务要求。采购需求是政府采购活动的源头和出发点，直接决定着政府采购活动效果。政府采购需求管理是指，采购人组织确定采购需求和编制采购实施计划，并实施相关风险控制管理的活动。财政部高度重视加强政府采购需求管理，于2016年印发《关于进一步加强政府采购需求和履约验收管理的指导意见》，推动政府采购管理重心在原有“采购中”管理的基础上，向“采购前”和“采购后”延展，实现政府采购全流程管理全覆盖。但从实际执行来看，有关政策要求和制度体系侧重于程序规范，对于采购人履行主体责任强调不足、约束不够，容易导致采购人忽视需求管理和绩效，没有体现出需求管理在采购活动中的引领作用，有时甚至导致采购结果不理想。

2018年，中央全面深化改革委员会第五次会议审议通过《深化政府采购制度改革方案》，明确提出强化采购人主体责任，要求加快形成现代政府采购制度。为贯彻党中央要求，财政部在深入调研基础上，于2021年出台《政府采购需求管理办法》（以下简称《办法》），自2021年7月1日起施行。

《办法》明确了政府采购需求管理应当遵循的原则，从技术和商务两个角度对采购需求的要义、确定过程和需求编制提出要求，对采购实施计划、风险控制、监督检查与法律责任作出规定。总体看，《办法》的出台，补齐了需求管理无专项制度可依的短板。但是，对照全面加强政府采购需求管理的要求来看，笔者认为，《办法》还存在“就需求管理论需求管理”的局限，缺乏加入预算管理等更全面的角度审视政府采购需求管理的作用。为此，推动政府采购需求管理取得务实成效，还需围绕《办法》的施行，对相关体制机制加以完善，争取以施行《办法》为契机，形成以政府采购需求管理为牵引的采购预算全链条管理模式，从而为提高预算执行效果、更好实现采购人目标提供有力保障。对此，笔者建议从以下三个方面着手：

一是前移关口，将确定政府采购需求置于申报预算之前。明确采购需求，就是要从工作需要出发确定采购标的，进而确定相应的技术和商务要求等。采购需求不只是反映了采购标的的特点，更重要的是反映了工作计划和总体安排。确定政府采购需求，应成为整个预算管理链条的“源点”。按照“因事找钱”的逻辑，正是因为有了需求，才需要配套预算。需求不一样，预算也应当不一样，明确政府采购需求应当成为编制政府采购预算的前提和基础。从目前情况看，政府采购需求确定这一环节，被置于预算编制环节之后，并且仅作为程序性内容被粗略带过，没有实现“先定需求、再配预算”。执行中，大多数单位主要以争取预算顺利获批为导向，关注的是“是否有预算”以及能否“合法、合规、高效执行预算”，对于源头上的需求是否明确、是否合理、预算是否匹配了需求、预算执行是否符合需求等关键问题，反而重视不足、落实不够。针对此类问题，建议进一步推动预算管理体制机制调整，将政府采购需求管理的关口前移，在项目储备环节启动需求管理，将明确政府采购需求与项目规划设计同步考虑、一体推进，真正发挥需求对预算编制的牵引作用。在项目储备环节就嵌入需求管理，可以形成足够的“时间差”，能够给采购人充分的时间论证、细化和完善采购需求，有利于提高采购需求的科学性，有利于从基础环节提高预算编制的合理性，提高预算执行的有效性。

二是建立标准，为规范编制政府采购需求提供指引。政府采购需求这一基础必须打牢。做到这一点，就要使政府采购需求的编制符合预算、资产、财务等多方面政策规定。《办法》中关于规范编制政府采购需求的规定还属于“新生事物”，基层“摸着石头过河”容易导致需求“五花八门”“不着边际”，搞不好还可能诱发“豪华采购”“天价采购”等问题和负面舆情。对于一线编制人员来说，在短时间内掌握多个领域的市场情况和相关制度办法，其难度也很大，迫切需要政府采购和预算主管部门出台工作指引和示例范本，促进从“源头”做到科学、合理。为此，建议按照“先选点示范，再面上推开”的路径，率先针对通用设备或者经常性服务项目（比如审计服务、绩效评价服务）等，探索建立政府采购需求标准参考指引，细化该类项目需求管理的基本要素、基本要求、文本体例和主要内容。同时，鼓励行业主管部门研究制定本行业的业务项目采购需求标准。

三是创新设计，依托信息化、智能化手段提升政府采购工作水平。保证政府采购工作质量，提升政府采购工作水平，关键靠人。然而，目前一线政府采购工作人员“超负荷”运转的情况对保证和提升工作水平形成了严重制约。按照现行规定，在政府采购工作链条中，采购人需要编制采购需求、公开采购意向、编制采购计划、实施采购、编制执行数据、开展合同公开等，这些环节都不可或缺，也都需要投入大量的时间、精力。特别是在基层单位财务人员少、一人多岗的实际情况下，保证工作质量的难度不言而喻。为此，建议向信息化、智能化要办法，面向政府采购工作全链条实施大数据管理。比如，在编制需求环节，由填报系统根据字段关键词辨析项目需求，自动提出项目分类建议，供采购人参考。形成采购需求后，通过关键信息自动生成等方式，向采购人推送该项目采购意向、采购计划等数据信息，经采购人审核、修改后生成制式文本或填报数据，以减轻基层人员工作压力。

出台专项文件强化政府采购需求管理，是政府采购工作领域的普遍呼声。此次财政部印发的《办法》虽然在文件级别上属于规范性文件，但针对政府采购需求编制、实施和履约等管理难题和短板提出了许多新要求和明确规定，这将对提高政府采购目标绩效、提升政府采购管理工作水平发挥重要作用。作为一项新办法，在施行过程中遇到的一些新情况、新问题，将成为今后改进工作的重要积累，值得认真对待、深入研究。相信以《办法》施行为契机，政府采购管理工作将步入一个新的阶段。

（作者单位：水利部预算执行中心政府采购处）

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