为完善政府采购行政裁决改革建言献策

【聚焦·政府采购行政裁决改革】

为完善政府采购行政裁决改革建言献策

■ 张泽明

政府采购行政裁决是政府采购制度改革的重要内容，既关系到行政相对人的切身利益，又与行政机关正确适当行使权利息息相关。笔者认为，以减轻政府采购当事人的维权成本为出发点，通过完善现有政府采购质疑投诉处理程序、引入新技术便利行政裁决受理与办理、多方协作形成行政裁决合力等途径进行政府采购行政裁决改革，在优化政府采购营商环境的同时，又能使政府采购多方当事人共同受益。

完善程序提升行政裁决便利度

首先，建议取消质疑作为投诉的前置程序，转而在行政裁决阶段进行调解，从而降低多方面制度交易成本。行政裁决是指行政机关根据当事人申请，根据法律法规授权，居中对与行政管理活动密切相关的民事纠纷进行裁处的行为。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于健全行政裁决制度加强行政裁决工作的意见》（以下简称《意见》）指出，要加强行政裁决调解工作，探索建立“一站式”纠纷解决服务平台，切实减轻人民群众在依法维权中的负担。按照此文件精神，建议把“质疑处理”的大部分实质行为纳入到行政裁决调解阶段，以减轻供应商维权成本。现有制度下，质疑程序中，采购人需要在7个工作日内回复质疑。采购人处理质疑时一般是要用满制度赋予的时间“额度”，供应商维权的时间效率会大打折扣。如果采取行政裁决调解的方式，一方面采购人供应商的纠纷解决将直接处于裁决机关这一公正第三方的监督之下，会使采购人增加一些“速战速决”提高效率的动力。另一方面，将会倒逼采购人在调解伊始就重视相关回复供应商材料的准备，免除了在质疑——投诉模式下，质疑材料和投诉回复材料制作两次的成本。从行政裁决机关角度看，行政裁决调解时就已经能够充分了解供应商诉求，免除在质疑——投诉模式下尚需审查投诉是否超出了质疑范畴的问题。

其次，对行政裁决结果不满意的，建议不适用行政复议、仲裁等救济方式。法理上，对具体行政行为不服的，当事人可以提起行政复议。由于行政裁决是行政机关根据法律法规的授权，基于当事人的申请，居中对特定的民事纠纷进行行政裁决。这种行政裁决对双方当事人又均具有法律约束力，因此行政裁决显然具有司法性质。而行政裁决又是以行政机关为主体进行裁决争议，同时具有具体行政行为的性质。因此，行政裁决是一种兼具司法性和行政性的准司法行为，不能简单视为具体行政行为，也就不能在当事人对结果不满意时直接适用行政复议。对行政裁决结果不满不适用行政复议，也有着减少行政裁决程序复杂度的考量。依照行政诉讼法，因不满行政复议而提起的行政诉讼，复议机关肯定是被告之一。在政府采购行政裁决领域，将复议机关引入这一类型的行政诉讼，不仅增加了复议机关的应诉负担，提高了案件复杂度，对提起诉讼的供应商也起不到加倍维护权利的效果。由于政府采购的纠纷往往最终指向均是采购合同是否正当履行，而这种履行对采购人或者提起诉讼的供应商均具有时限紧迫性。换言之，纠纷耗时越长，对采购人和供应商正当行使权利义务越不利。因此，如果供应商对行政裁决结果不满，建议制度设计由其直接提起行政诉讼而非复议。

最后，规范行政裁决机构设立及对接诉讼的方式。如果按照前文所述，将供应商在政府采购中的纠纷解决方式简化为主要依靠行政裁决和行政诉讼模式，对行政裁决机构的专业性和权威性要求将处于较高水平，建议考虑在目前投诉分级处理的模式基础上，由设区的市一级统一设立行政裁决机构，负责受理所在区域的政府采购裁决申请，具体包含市级及以下采购单位和中省直驻在当地采购单位的采购项目纠纷。之所以如此设计，一是在市一级统一裁决标准，且市一级的裁决人员一般可以保持较高的裁决水准。二是保障供应商不需要跨市即可方便进行裁决实地申请，也能减少出席裁决听证的差旅成本。三是方便供应商在对行政裁决不满提起行政诉讼后，各当事人就近办理应诉事宜。因为按照行政诉讼法，行政诉讼的一审需要当地的中级人民法院来审理。市一级裁决机构统一移交市中院进行诉讼，处于同城移交且规格相当的程度，有利于裁决与诉讼程序的有效衔接。四是有效减少上级机关的事务性工作。中央和省级采购单位的行政裁决可以由其对应级别的裁决机构分别受理，或者也可以由上级裁决机构指定下级机构受理，处于外地的中省级驻地方机构则可以直接在当地裁决。这样可避免现行各地中直机构的投诉处理均要由财政部来受理的问题，使上级机构有更多的精力从事政策研究、督促、检查和指导工作。

引入新技术便利行政裁决受理与办理

《意见》要求，大力推广现代信息技术在行政裁决工作中的运用，因此，行政裁决应加强网上受理、网上办理的力度。

当前，网上办事系统、VR、大数据等技术在各领域不断得到应用。最高人民法院为规范网上司法审判事项，出台了《关于人民法院在线办理案件若干问题的规定》，并向社会公开征求意见。政府采购行政裁决有必要借鉴此类网上服务的经验，做好行政裁决网络平台的建设，进一步加大行政裁决受理与办理的便利性。行政裁决网络平台的建立，一方面能提高由行政裁决向行政诉讼移交案件、证据等的效率；另一方面能提高裁决人员办理工作效率，同时在行政裁决网络平台数据积累之下，相关部门也能更好地对以往出现的恶意投诉情况进行更加严密有力的惩处。通过网络平台公开行政裁决结果，既是政府信息公开的要求，也是落实《意见》“要建立行政裁决告知制度”的具体举措。

多方配合形成行政裁决合力

行政裁决的制度设计目标是效率高、成本低、专业性强、程序简便。但实现这一目标不应仅靠行政裁决机构。

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》指出，发挥群团组织和社会组织在社会治理中的作用，完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系，健全矛盾纠纷多元化解机制，充分发挥调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等防范化解社会矛盾的作用。因此，建议在政府采购行政裁决中，各地积极发挥政府采购协会的居间调停作用。

在执行行政裁决决定时，相关部门也可不断拓展行政协助的范围，形成更有力地打击不良供应商的行业氛围。如，目前已有地方法院邀请当地建设工程造价协会、建筑业协会等加入人民法院特邀调解组织名册，由协会向法院推荐调解员。

  （作者单位：大连海关）

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