“两法合一”赋能经济发展和改革推进

“两法合一”赋能经济发展和改革推进

■ 本报记者 马金眈

2020年全国两会期间，一份《关于尽早加入世界贸易组织<政府采购协定>的提案》将政府采购法和招标投标法“两法合一”的话题推到了公众面前。近日，记者再次采访到了该提案的发起人——民盟中央经济委员会副主任、中国法学会WTO法研究会副会长赵宏瑞。他认为，目前在我国加快国际化进程，“两法合一”必须积极推进。

据介绍，在近年来的两会上，总有代表委员在关注“两法合一”的问题，如2019年全国人大代表王玲曾提出修改政府采购法和招标投标法，维护法制统一的建议。财政部对建议进行了详细的答复。去年12月4日，财政部就其组织起草的《中华人民共和国政府采购法（修订草案征求意见稿）》向社会公开征求意见，其中，政府采购法与招标投标法的关系问题备受瞩目。

在推动形成全面开放新格局、全面深化改革的时代背景下，“两法合一”的呼声越来越高，不少代表委员表示，为赋能经济发展和改革推进，应尽快实现“两法合一”。

“两法分立”弊端的体现

在我国公共采购领域，公共采购法律制度是以政府采购法和招标投标法两法为主体，辅之以行政法规、部门规章及规范性文件而构成的规范体系。其中，政府采购法是以规范财政性资金使用为主要目标，以货物和服务项目的采购为主要规范对象；招标投标法是以规范招投标程序为主要目标，以工程建设项目的招标投标为主要规范对象。

但其实，招标投标只是政府采购的一种采购方式，在公共采购领域，本应只由政府采购法这一部法律为主体。不过在20世纪90年代，我国积极拉动国民经济增长，不断加大对基础设施建设的投资力度，为确保工程质量以及提高资金使用效益，招标投标法率先颁布。而当政府采购工作大规模推进以及我国加入世界贸易组织（WTO）并承诺开放政府采购市场时，政府采购法才应运而生。

从两部法律的实施现状来看，两法各有侧重、相对独立，又存在一定的交叉重叠，且在适用范围、监管部门、对工程的定义、救济途径等方面存在诸多差异。

两法分立的弊端主要体现在宏观和微观两个层面。宏观主要体现在影响治理体系现代化建设、阻碍对外开放，微观则体现在给相关从业人员带来实操上的困惑。

治理体系现代化建设离不开法治化，实行法治迫切需要有完备的法律制度。这必然要求我国加快形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系以及有力的法治保障体系。然而，公共采购领域还没有形成统一的公共采购制度，影响了治理体系现代化建设的进程，不利于推动形成全国统一、公平竞争、规范有序的市场体系。

从国际角度来看，“两法合一”是加入WTO《政府采购法协议》（GPA）的“刚需”。GPA是WTO的一项诸边协定，目标是促进参加方扩大政府采购市场，扩大国际贸易。它所覆盖的政府采购市场是最具规模的国际市场，加入GPA将打通国内政府采购市场与国外政府采购市场，为企业拓展更多贸易机会。但是，加入GPA的前提是我国的政府采购规则要适应国际规则。在国际上，各国大多只有政府采购法，并遵循统一的采购规则，招标投标的有关规则都纳入政府采购法规体系。另外，GPA要求参加方要将政府采购的目标、对象、方式和程序等都视为有机整体，建立统一的国内政府采购管理体制和机制，并且参加方要确立与GPA规则相一致的政府采购管理制度，提高透明度，以减少国际采购壁垒。面对我国两法分立的情形，在加入GPA谈判的过程当中，两法的衔接问题一直是参加方关注的重点之一。2020年，我国已向WTO提交第七份出价清单（加入GPA的国家承诺的本国政府采购市场开放范围），该出价已经涵盖两法的调整范围。基于以上原因，加快加入GPA就势必要尽快对两法进行调整。

从微观视角看，两法并存的状态，使得相关从业人员对实践操作中的一些问题无所适从。如一些从业人员在实际工作中对工程招标采购环节的法律适用产生疑惑，即达到公开招标数额标准的工程采购项目适用招标投标法，是否是从采购计划备案一直到采购合同备案、合同公告、履约验收等环节都无需遵循政府采购法？工程建设项目的采购活动中，采购方式如何选择才合适、合规？某市人民医院采购数字化建设工程的配套项目，属于政府采购货物还是工程货物？财政部门申报采购计划的工程货物，政府采购监管部门如何进行监管……为优化国内营商环境，建立科学高效的政府采购交易规则，解决监管重叠、监管疏漏等问题，亟需“两法合一”，使采购制度统一化，形成有效率的制度优势。

“两法合一”的实施路径

为解决上述问题，2012年实施的招标投标法实施条例以及2015年实施的政府采购法实施条例曾对采用招标方式采购的政府采购工程的法律适用作了衔接，在一定程度上给两法划分了“楚河汉界”。但是，补丁式立法无法从根本上解决两法分立带来的问题。

近些年来，业内人士、代表委员等都在积极研究“两法合一”的解决方案。赵宏瑞建议形成一个以政府采购法为主导的政府采购法律体系，将招标投标法纳入政府采购法，使招标投标变成国内政府采购的一个程序。上海市财政局政府采购管理处副处长王周欢也建议，将招标投标法完整纳入政府采购法，使其作为规范招标采购的一个环节和一种方式，使政府采购更加完整。

具体来看，“两法合一”主要聚焦两个方面：一是将工程采购纳入政府采购法的调整范围；二是将国有企业纳入政府采购主体。

关于工程采购问题，中国政法大学法学院教授成协中表示，将工程采购纳入政府采购的调整范围，即政府利用财政性资金进行货物、服务或工程采购均一体适用政府采购法，赋予政府采购法更完整的政府采购概念。同时，在政府采购法中对作为公共采购主要方式的招投标行为作出明确且详细的规范，并规定凡是政府部门及其他公共机构采购的货物、服务或工程，达到一定的金额都必须实行招标，按照法定的规则和程序进行操作。另外，面对两法在适用主体方面的差异，业内人士都认为，国有企业已经列入GPA出价，如果两法合一，可参考国际经验，将适用主体扩展至使用财政性资金从事采购活动的国有企业，使其纳入政府采购法的统一管理。

此外，上海市政府采购中心副主任徐舟还建议，推动政府采购法律协调统一，可按照与GPA规则一致的要求，建立招标投标、竞争性谈判、电子反拍、单一来源、简易采购等相互并行、有机统一的政府采购方式及程序规则体系，并按照GPA对供应商救济机制的要求，建立相对统一的政府采购救济机制。

业内人士普遍认为，在当前形势下，两法已经到了必须协调统一的阶段。若两法实现合一，将释放更多改革红利，赋能经济发展和改革推进。

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