个体工商户具备参与政府采购的供应商资格吗

个体工商户具备参与政府采购的供应商资格吗

基本情况

2019年1月，X县民政局委托Q项目管理咨询有限公司（以下简称“代理机构”）以竞争性磋商方式组织实施X县民政局救灾棉被采购项目。X县古夫镇鑫晨装饰经营部（以下简称“鑫晨经营部”）等7家供应商递交了磋商响应文件，经评审，最终确定鑫晨经营部为成交供应商。

然而，3家未成交供应商以鑫晨经营部为个体工商户，不具备政府采购法第二十二条规定的条件、在“信用中国”网站查不到主体信用记录、无社保记录等为由，对上述采购结果提出质疑。收到代理机构对质疑的回复后，上述3家公司对回复不满，又向X县财政局投诉。X县财政局作出1号政府采购投诉处理决定书，以鑫晨经营部没有健全的财务制度、提供虚假法定代表人资格、不符合本项目供应商资格为由，决定本项目成交结果无效，责令重新开展采购活动。鑫晨经营部对1号投诉处理决定书不服，向X县人民法院提起行政诉讼，请求依法撤销该项决定。

●原审法院裁判及观点

X县人民法院认为，首先，鑫晨经营部作为个体工商户，符合政府采购法第二十一条规定的政府采购供应商的资格。其次，竞争性磋商文件评审标准中的“法定代表人和授权代表资格检查”内容栏列明“具有法定代表人资格证明和法定代表人授权委托书”。经审查，这一标准应为不同类型供应商列明具体的检查项目，且并非必须具有。个体工商户不属于法人组织，没有法定代表人制度设置，因此无需提供法定代表人资格证明和法定代表人授权委托书。鑫晨经营部提供法定代表人资格证明，是其对法定代表人资格的误解，其证明的身份信息是真实的，不能认定其提供了虚假的法定代表人资格证明。最后，并没有法律明确要求个体工商户必须具备和建立健全财务管理制度。综上，法院确认1号投诉处理决定书违法并予以撤销。

X县财政局对原审判决不服，向Y市中级人民法院提起上诉。

●二审法院裁判及观点

根据《个体工商户条例》第二条及政府采购法第二十一条规定，个体工商户是取得工商营业执照，并从事工商业经营的市场主体，具有自然人的属性，只要不属于法律法规禁止进入的行业，个体工商户均可进入并开展经营活动。本案中，鑫晨经营部作为个体工商户，应具有参与涉案采购项目竞争性磋商活动的资格。

从政府采购法第二十一条、第二十二条及《中华人民共和国政府采购法实施条例》（以下简称《条例》）第十七条的内容及立法本意看，政府采购供应商不仅仅是法人，也包含其他组织或自然人，故应按照不同的市场主体类型，分别予以资格条件审查。X县财政局在没有法律明确规定个体工商户必须具有财务状况报告的情况下，以鑫晨经营部不符合政府采购法第二十二条第一款第（二）项关于“健全的财务会计制度”的要求为由，否定了其作为个体工商户参与本次政府采购的供应商资格，属法律适用错误。综上，驳回X县财政局上诉，维持原判。

案例评析

●广西广天一律师事务所律师沈德能

1.个体工商户符合政府采购供应商的资格

首先，民法典第五十四条规定：“自然人从事工商业经营，经依法登记，为个体工商户。”个体工商户是合法的民事主体，其从事民事活动受法律保护，有权参加市场经营活动。其次，根据《条例》第十七条，只要个体工商户在参加政府采购活动时提供了有关材料，就能够证明其具备政府采购法第二十二条第一款规定的条件，符合政府采购供应商的资格。最后，个体工商户不但是合格的政府采购供应商，而且是享受政府采购政策扶持的供应商。《政府采购促进中小企业发展管理办法》第二条规定，符合中小企业划分标准的个体工商户，在政府采购活动中视同中小企业。

2.怎样判断个体工商户“具有健全的财务会计制度”

本案中，X县财政局在作出投诉处理决定时，对个体工商户“具有健全的财务会计制度”作了过于苛刻、不符合实际的审查。依据《条例》第十七条，财务状况报告是个体工商户“具有健全的财务会计制度”的证明材料。对个体工商户而言，应根据实际情况审查其财务状况报告。如果个体工商户本身没有财务报表，则将以个体工商户为户名的银行账户状况视为个体工商户的财务状况；如果个体工商户仅有经营者或者家庭经营成员的银行账户，则将经营者或者家庭经营成员的银行账户状况视为个体工商户的财务状况。

参加政府采购活动的供应商是否具备独立承担民事责任的能力，也并不以供应商的类型为判断标准，而应根据其经营状况、财务状况等来判断。根据民法典第五十六条，如果经营者个人或者家庭财产的财产状况、财务状况已具备独立承担民事责任的能力，就应当认定个体工商户具备独立承担民事责任的能力。

3.顺应现实，放宽政府采购供应商的条件

政府采购法修订草案征求意见稿对供应商参加政府采购活动的条件作了简化，有人认为，这是法律对实践中普遍存在的关于独立法人等争议的回应，放宽了对供应商的资格条件限制。对此，本人持赞成意见。

实践中，不少人错误地理解了政府采购法第二十二条第一款，认为其把参加政府采购的民事主体限定在“具有法人资格的商业企业”这一狭小范围内，即“具有独立承担民事责任的能力”被普遍误解为具有独立法人资格；“具有良好的商业信誉和健全的财务会计制度”的条件，只有商业企业或者从事商业活动的其他组织才能满足。这些误解，导致排斥以下市场主体参加政府采购：个体工商户、农村承包户；分公司；没有法人资格的民办非企业单位；非商业企业，如纯生产企业、加工企业等未进行商业经营的企业。应消除此类误解，顺应现实需要，允许符合民事主体资格条件的法人、非法人组织和自然人参加政府采购活动。

本案中出现的争议，特别是X县财政局以“提供虚假法定代表人资格”为由作出投诉处理决定，都与项目采购文件编制时考虑不周有关。不少采购人、代理机构参考建设工程项目招标文件，套用在政府采购项目中。但是，由于我国对建设工程的供应商有严格的资质要求，而取得相关资质的前提一般都是具有独立法人资格，建设工程的相关招标文件要求“法定代表人”有一定合理性，具体到政府采购项目则不然。基于供应商主体的复杂性，采购文件对供应商的负责人不能仅写“法定代表人”，应在“法定代表人”后面加上“负责人”。个体工商户的负责人是登记在营业执照上的经营者。

●大连海关张泽明

1.个体工商户是否具备参加政府采购活动的条件存疑

根据政府采购法第二十一条，个体工商户具有自然人性质，因此具备政府采购供应商的主体资格。不过，政府采购法第二十二条第一款规定了6项供应商参与政府采购活动应当具备的条件，个体工商户可能大部分都不具备。由于并无相关司法解释，个人认为，从立法的严谨性分析，第二十一条和第二十二条是并列关系，且第二十二条用了“应当”的表述，供应商应同时满足这两条的要求，才能参与政府采购活动。严格按照法律条文标准，个体工商户参与政府采购活动的理由不够充分。当然，本人对实践中个体工商户情理上可以参与政府采购持积极态度，一般采购项目也很少出现排斥个体户参加的情况。

2.修法草案相关内容对个体工商户参与政府采购活动是一大利好

关于个体工商户独立承担民事责任的能力，争议多在“独立”二字。独立承担责任的经营主体，大多实现了经营主体拟制人格与自然人的分离。比如公司法人，其具备独立的财产，可以用公司财产独立承担民事责任。而个体户的个人或家庭经营在这方面是有欠缺的，个体工商户与自然人仍然存在人格上的混同。即便将讨论扩展到个体工商户的注册准入、有限无限责任的区分等法律领域，也不会对前述结论有根本性的动摇。

从本案判决看，二审判决明显弥补了原审判决中说理性不足的部分，回避了个体工商户是否具备独立承担民事责任的能力，而是直击财政部门投诉处理决定中认定个体户财务会计制度不符合要求的关键，判定投诉处理决定不成立，从而完成二审判决逻辑的自洽。二审判决形成这个逻辑的基础，是认为从立法本意看，政府采购法第二十二条第一款所提出的6项条件并不是要求所有供应商都必须具有，而应按照不同类型主体分别予以资格条件审查。法院的终审判决应当得到尊重，因为判决往往是法理与情理的统一。不过，从单纯的业务角度看，在无明确司法解释的情况下进行这样的扩大化适用，法律界的同行也有争鸣探讨的空间。

政府采购法修订草案征求意见稿对供应商参加政府采购活动的条件作了简化，本人赞成这一变化。政府采购法实施之初重在强调保障财政资金的安全，因此才设定了第二十二条这样的条件。在新的历史时期，直面鲜活的实践，放宽政府采购供应商的资格条件限制，才有助于避免出现本案类似争议。

此外，个体户在设备和专业能力等方面或许与商业公司存在某些差距，但不妨碍个体户承揽自己力所能及的政府采购项目。在此类政府采购项目的招标评审和履约验收中，应避免戴“有色眼镜”看待个体户，切实做到公平公正。

案情详见中国裁判文书网（2019）鄂05行终134号

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