2020迎难而上破解十大政采难题

2020年，注定是不平凡的一年。这一年，政府采购各项工作取得丰硕成果，但一些实务难题仍困扰着从业人员。

新冠肺炎的突如其来使紧急采购得以应用，从而引发了有关方面的理论探讨和实践探索；政府采购意向公开、促进中小企业发展、评审专家制度改革仍面临实践难点，引发业界热议；较大数额罚款认定、竞争性谈判报价能否公开、经营范围可否作为供应商资格条件等问题依然无解，业内观点纷呈……

2020迎难而上破解十大政采难题

1.紧急采购

2020年年初，新冠肺炎疫情在全国蔓延，依照政府采购法第八十五条的规定，各地采购活动实施紧急采购程序。但是，紧急采购该如何定义？是否完全无章可循？其与正常采购活动有哪些区别？这些问题一直困扰着业界的一线经办人员。

中央财经大学财税学院教授姜爱华表示，按照《中华人民共和国政府采购法》（以下简称“政府采购法”）第八十五条的规定，紧急采购是指“对因严重自然灾害和其他不可抗力事件所实施的紧急采购”，并且规定这种情形“不适用本法”。紧急采购的最大特点就是反应迅速、程序简单，即快速地确定采购需求，快速地执行采购程序。

但要注意的是，紧急采购不等同于随意采购。“疫情防控期间，财政部发布了《关于疫情防控采购便利化的通知》，该文件就是针对紧急采购项目而制定的，如医院的专用物资，支援武汉的急用物资等紧急采购才能适用该文件，而且，紧急采购只是方式和程序方面可不遵循政府采购法，预算信息公开、验收等还是要执行政府采购法的相关规定。财政部此前发布的《关于疫情防控期间开展政府采购活动有关事项的通知》，主要解决的是紧急采购以外的政府采购活动问题。特殊时期，为避免人员聚集，有些项目要暂停或延期，但又不能总拖延，如何恢复并推进这些采购活动，该文件给出了答案。比如，在专家抽取方面，可由采购人通过网络随机抽取或根据实际情况自行选定；对于进场交易，按规定应在公共资源交易中心实施的采购活动，因公共资源交易中心暂停业务无法开展的，可在其他平台或其他场所进行；关于实施电子化采购，该文件指出，有条件的地方尽量在线提供采购文件、提交投标（响应）文件，实行电子开标、电子评审等流程。”中机国际招标有限公司总经理岳小川介绍说。

2.政府采购意向公开

2020年3月，财政部发布《关于开展政府采购意向公开工作的通知》（财库〔2020〕10号），决定自7月1日起在中央预算单位和北京市、上海市、深圳市市本级预算单位开展试点，这一举措引发了业界的广泛关注。

政府采购意向公开具有促进公平竞争的现实意义。上海市政府采购中心副主任徐舟认为，政府采购意向公开是政府采购加强过程控制和结果导向的双重体现。据了解，很多政府采购项目在进入采购阶段后其实已经不具有竞争性了。这些项目的竞争，往往不在采购阶段，更不在评审阶段，而是在需求确定阶段已经基本完成。对多数供应商来讲，待看到招标公告再来参与竞标，它们可能已经“输在起跑线上”了。政府采购意向公开是一项非常好的机制，它能够更好地保障供应商机会公平，同时对采购人的需求确定过程也是一种监督，能够有效促进公平竞争。另外，政府采购意向公开有利于采购人开阔视野，通过更广泛地了解市场信息，更科学、更全面地确定采购需求，从而更好地达成优质优价、物有所值的采购结果。

但政府采购意向公开也面临认知和操作难题，比如，其与政府采购需求公示有着怎样的联系和区别？两者是否会出现“重叠效应”？对此，有观点认为，政府采购需求公示相对狭义，前者的范围要大于后者，而后者应该是前者的核心内容，两者之间虽有重叠，但还是互补且一致的，为了避免造成不必要的资源浪费，下一步工作中还应该进一步系统化、科学化地梳理和完善相关规定。

3.政府采购促进中小企业发展

促进中小企业发展是政府采购的政策功能之一，尤其是2020年受疫情影响，中小企业的发展牵动着所有人的心。在政府采购领域，中小企业认定认知空白、预留采购份额与价格扣除优惠等政策支持力度欠缺、相关政策有待更新等问题逐渐显现。而也是在这一时间节点，《保障中小企业款项支付条例》《关于健全支持中小企业发展制度的若干意见》颁布实施，对政府采购提出了新要求，《政府采购促进中小企业发展暂行办法》亟待修订。

实践中，反映较为突出的是，中小企业不知道如何认定自己是中小企业，甚至为此放弃了很多参与政府采购的实惠。对此，岳小川认为，既可以采用企业自我认定的方式，也可以采用由政府认定的方式。但如果是政府认定，则行政成本会比较高，而且政府是否愿意进行认定也有待讨论。企业自证的方式是相对合理的，当然，如果企业的认定出现了问题，以至于出现质疑投诉，则有待进一步解决。

在政策支持力度方面，事实上，业内很多观点认为，目前的政府采购支持中小企业发展的政策力度是足够的。根据现行办法，预算单位在满足机构自身基本需求的前提下，应当预留本部门年度政府采购项目预算总额的30%以上给中小企业。另外，很多地方对小型和微型企业产品的价格给予6%-10%的扣除。这些规定在全国各地都得到了很好的执行。

4.政府采购评审专家制度

实际上，对我国政府采购评审专家制度的诟病由来已久，“专家不专”、素养不够、缺乏约束等都是老生常谈的问题。那么，站在深化政府采购制度改革的起点上，专家角色该如何定位，符合怎样条件的专家可以入选，专家管理应如何进行，如何重塑政府采购评审专家制度……此类问题一直困扰着政采人们。

针对上述问题，上海市财政局政府采购管理处副处长王周欢强调了3点关键内容。第一，专家角色是否需要重新定位？目前来讲，根据政府采购相关法律法规的规定，除了单一来源采购项目，基本上所有的项目都需要专家参与评审，对项目的复杂程度不加区分，专家评审具有广泛性。这一点是要区分开的。技术、服务方案比较复杂的项目可以邀请专家评审，而通用类项目则可以考虑省略专家评审环节。要更加突出专家“专业咨询顾问”的定位。

第二，政府采购需要什么样的专家？“专业不精”的问题在实践中非常突出。“技术精通+了解市场+通晓政府采购规则”型的专家是政府采购领域所需要的。同时，要注意对专家进行分类。

第三，是否需要加大对专家的约束力度？实践中基本是按照《政府采购评审专家管理办法》对专家行为进行规范，专家泄露评审情况，或者与供应商相互串通等违法违规行为依据《中华人民共和国政府采购法实施条例》第七十五条规定追究法律责任，但在实务中较难取证。我国现行政府采购法律对专家的约束力较小，这一点是未来专家管理制度重塑中需要注意的。

5.保证金的收取

在政府采购领域，经常使用的保证金通常有投标保证金、履约保证金和质量保证金。这些保证金为投标人正确履约、采购活动的顺利进行提供了重要保障。但关于投标保证金的收取与否及保证金的收取方式则需要强调两点。

一方面，面对一些地方采取取消投标保证金的做法，应理性看待，不宜搞“一刀切”。另一方面，保证金的收取方式除现金外，还可以是银行出具的银行保函、保兑支票、银行汇票或现金支票。而且，《<中华人民共和国政府采购法实施条例>释义》（以下简称《释义》）也明确，国务院《现金管理暂行条例》和中国人民银行《现金管理暂行条例实施细则》都规定，现金只能在规定的使用范围和小额资金的结算中使用，其他结算要用银行转账方式进行。投标保证金从资金的使用范围看，不属于可以采用现金方式结算的范围，从金额上看绝大部分都属于大额资金。因此，从国家现金管理规定角度看，投标保证金要用非现金方式提交。另外，用现金方式提交投标保证金还存在管理风险和道德风险。允许投标保证金使用现金，不利于防范围标串标，保证金容易被挪用侵占。同时，携带大量现金本身也不安全，从防范风险的角度也应当避免使用现金。但上海市政府采购中心秦志龙表示，采用银行保函方式收取保证金的做法对大中型企业是比较有利的，而对小微企业或没有获得银行授信额度的企业反而是负担。

6.竞谈报价能否公开

在竞争性谈判项目中，能否公开所有供应商的报价？可以在第几轮报价中选择公开？实践中操作不一，业内观点出现分歧。

支持公开竞争性谈判报价的观点认为，这样做可以打消供应商“是不是有供应商‘陪标’”“我自己的报价是不是被修改了”等疑虑，体现了政府采购公开的原则，符合优化营商环境的要求。而反对方则认为，公开报价的做法不符合《中华人民共和国政府采购法》以及《政府采购非招标采购方式管理办法》（财政部令第74号）（以下简称“74号令”）对谈判过程保密的规定，而且是否公平不体现在公开报价上，“落选”供应商知道成交人的价格足矣。

对此，浙江省财政厅政府采购监管处副处长张旭东认为，由于竞争性谈判类项目一般要进行多轮报价，如果把供应商每一轮的报价都公开是没有必要的，对于需求可能变更或者两阶段谈判的项目，甚至有没有必要要求供应商在初次响应时进行报价都是值得探讨的。但从制度设计层面来讲，还是应该将最终的、不可更改的报价加以公开。另外，据了解，浙江省财政厅受财政部国库司委托牵头负责74号令的修订工作，他们准备将“公开竞争性谈判最后一轮报价”的内容写入其中。

7.经营范围能否作为资格条件

在政府采购领域，关于供应商经营范围能否作为其参与项目的资格条件、加分条件和中标、成交条件，业界一直存有争议，且莫衷一是。

持反对观点的从业人员认为，随着实践的不断创新，供应商营业执照中已经登记的营业范围很难及时、准确地涵盖该投标人实际可以经营的范畴，如若将经营范围作为采购文件中的限定条件，那很大程度上将限制该供应商的合法权益。但也有声音认为，经营范围体现了一家企业在技术、人员和设备等方面有所积淀或储备，表示其在经营范围内相对具有优势。试想，如果采购人想找一家家具供货企业，结果来了一家食品供货企业，那采购过程与效果肯定不尽人意。

2020年9月，国家发展改革委办公厅和市场监管总局办公厅联合发布了《关于进一步规范招标投标过程中企业经营资质资格审查工作的通知》，该文件规定：招标人在招标项目资格预审公告、资格预审文件、招标公告、招标文件中不得以营业执照记载的经营范围作为确定投标人经营资质资格的依据，不得将投标人营业执照记载的经营范围采用某种特定表述或者明确记载某个特定经营范围细项作为投标、加分或者中标条件，不得以招标项目超出投标人营业执照记载的经营范围为由认定其投标无效。对此，业内多位专家表示，这一通知的发布虽不能直接适用于政府采购，但具有很强的借鉴意义。

8.凑不够3家供应商的竞谈项目怎么办

74号令规定，对于竞争性谈判项目，在采购过程中符合竞争要求的供应商或者报价未超过采购预算的供应商不足3家的，采购人或者采购代理机构应当终止竞争性谈判采购活动，发布项目终止公告并说明原因，重新开展采购活动。依据上述规定，某基层地区的部分竞争性谈判项目因得不到3家条件符合的供应商响应而被常年搁置。

对此，业内专家建议，一方面，由采购人和评审专家采用书面推荐的方式推荐满足条件的供应商，推荐的供应商数量为3家以上，若通过书面推荐的方式，仍达不到3家的，也可以将公告方式和书面推荐方式相结合，以确保参与谈判的供应商数量；另一方面，采购人要思考项目本身设置的采购预算是否过低，导致具备资格条件且又有能力完成采购项目的供应商因利润空间有限而不愿参与采购项目谈判，再或者是不是竞争性谈判文件存在不合理条款，导致供应商不敢前来响应。

政府采购专家吴小明强调，如果是达到公开招标数额的项目，且前来投标且条件符合的供应商只有两家，那么采购人是可以申请由公开招标方式转为竞争性谈判方式的，但前提是要符合4个条件：由采购人提出；经专家论证；招标文件不存在不合理条件且招标程序符合有关规定；经财政部门批准。这里要注意，一般不能当场进行此种采购方式的变更。

9.较大数额罚款如何认定

《中华人民共和国政府采购法实施条例》明确将“较大数额罚款”列为供应商的重大违法记录，尽管《释义》对“较大数额罚款”的判定标准作了说明，但因中央各部门以及各地人民政府的规定不一，实践中操作人员仍有疑惑。对此，《中国政府采购报》记者和政府采购法律专家蔡锟对有关判定和标准进行了梳理。

事实上，当前并没有法律法规对“较大数额罚款”中的“较大数额”的标准或范围作出统一规定。但是，根据行政处罚法第十三条的授权规定，规章可以“在法律、法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定”，而“较大数额罚款”中的“较大数额”恰是罚款这一处罚种类的幅度性内容。

因此，在实践中，对何为“较大数额罚款”，于中央层面，系由国务院下属各领域部委级行政监管机关以部委规章形式作出的规定；于地方层面，则系通过地方性法规或省、自治区、直辖市人民政府，省、自治区人民政府所在地的市人民政府以及经国务院批准的较大的市人民政府通过地方规章形式作出的规定（具体标准参见《中国政府采购报》第950期、956期实务版）。

10.小额零星多频次采购如何实施

2020年，更多关于集中采购代理机构、包括协议采购在内的实务问题被广泛探讨，其中由中央国家机关政府采购中心韩露撰写的《为小额零星多频次采购支招》获得业界关注。

该篇文章从现实问题出发并指出，针对公开招标、邀请招标、竞争性磋商、竞争性谈判等政府采购方式，现行政策法规较为完备，但对于零星、小额、多频次且无法提前确定采购数量、采购时间的采购项目，由于缺少针对性强的法律法规约束，面临采购程序和规则不清晰、不确定、“百花齐放”等问题。比如，对于采购标准限额下集中采购目录内的品目，各地都会明确，目录内品目需由集中采购机构组织，对于限额以下的目录内品目通常会根据品目的特点采用协议供货、电子卖场、定点采购等方式。但在此种情形下就暴露出3个问题：缺少对应的法定采购方式；征集主体与使用主体分离，其中互相的权责利很难通过一个招标文件完全体现出来，造成执行过程中很多纠纷无法厘清和追究责任；缺少对入围供应商的管理依据。

针对小额零星多频次采购实践中的诸多难题，该文作者建议尽快起草出台《政府采购框架协议管理办法》。这一建议在2020年年底发布的《中华人民共和国政府采购法（修订草案征求意见稿）》中得到了很好的反馈。该征求意见稿将框架协议纳入法定采购方式，据了解，相关的配套办法也在研究制定，集中采购机构的从业人员反映，他们对未来的集中采购工作充满信心。

本报拥有此文版权，若需转载或复制，请注明来源于中国政府采购报，标注作者，并保持文章的完整性。否则，将追究法律责任。