一纸方案作为评审因素的三大弊端

【实务探讨】

一纸方案作为评审因素的三大弊端

■ 钟志君

将方案写入评审因素，这样的做法对于业界来讲并不陌生，但关于此做法的正确性、有效性一直存有争论。笔者试从一起案件出发，对这一做法进行探讨。

案情回顾

近日，某县财政局收到的Z公司投诉称，其参与了该县残疾人康复和心理辅导服务的采购活动，该项目招标文件商务分中“项目实施方案”的总分值为6分，最优得6分、良好得4分、合格得2分。Z公司认为，该因素分值设置过高，评审因素未细化和量化，且仅以各投标人的方案进行横向对比来评判。Z公司还猜测其因为方案得分较中标人低而落选，并要求重新开展采购活动。

该县财政局调查后发现，Z公司的报价比中标人的报价要少20万元，总得分比中标人低1.1分。 Z公司的实施方案被评审委员会（5人）中的1人评判为最优，得6分，4人评判为合格，得8分，平均分为2.8分；中标人的方案则被评审委员会中的3人评判为最优，得18分，1人评判为良好，得4分，1人评判为合格，得2分，平均分为4.8分。县财政局仔细对比了Z公司和中标人的实施方案发现，两家公司的实施方案不论从字数、详实程度等方面均大同小异，并无最优、良好、合格之差别。而且这两家公司的资质、业绩、水平也相近。

笔者认为，由此可见，Z公司的落选很可能与方案评审因素未细化和量化、评审委员会的自由裁量权过大有关。试想，如果是Z公司中选，那么将节约20万元的财政资金。

该县财政局和笔者的意见基本一致，其处理决定显示，Z公司投诉成立，给予采购人和代理机构警告处分，责令采购人重新开展采购活动。

案例探析

实施方案能作为评审因素吗？

实施方案归根结底还是采购需求的体现。采购人应当从采购项目立项开始，就着眼于这一关键点，特别是要把采购需求明细化、具体化，不应把采购需求中客观的、应当明确的和应当响应的内容，交由投标人的主观实施方案来解决。采购项目的实施、应急、服务、安装、保障、培训等需要投标人做出响应的要求，都必须在采购需求中有完整、明确、具体的呈现。

有观点认为，采购人可以通过投标人的实施方案采购到满意的货物或服务，比如有些服务项目的确难以细化和量化，需要投标人的采购实施方案来佐证。实践中，采购人和代理机构编制采购文件时，经常将项目实施方案作为评审因素，这是有待商榷的地方。有的采购人在实际工作中认为自己可以随意设置评审因素，其实不然，现有政府采购法律体系对评审因素的设定有很强的约束性。

《中华人民共和国政府采购法实施条例》第三十四条第四款规定，采用综合评分法的，评审标准中的分值设置应当与评审因素的量化指标相对应。《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号，以下简称“87号令”）第五十五条也规定，评审因素应当细化和量化，且与相应的商务条件和采购需求对应。商务条件和采购需求指标有区间规定的，评审因素应当量化到相应区间，并设置各区间对应的不同分值。

上述规定可以通俗地归纳为以下三点：第一，评审因素应当与投标人所提供货物或服务的质量相关，与之无关的内容不得设定为评审因素；第二，可以细化和量化的指标才能设定为评审因素，不能细化和量化的指标不宜设定为评审因素；第三，商务条件和采购需求有要求的，才能作为评审因素，商务条件和采购需求未作要求的，不应设定为评审因素。很明显，投标人主观上制定的实施方案很难量化，与上述规定不相符。由此引申出，实施方案的优劣显然不能根据方案的字数、用词优美程度、版面排版来评判，只能依靠评审专家的主观判断进行打分。

综上，笔者认为实施方案不应作为评审因素。主要理由如下：

项目实施方案好似投标人“纸上谈兵”。项目实施方案体现了采购人的需求，如，需要怎样的应急措施、安全保障措施，如何实施、如何安装，需要哪些服务？这些都要在采购需求中加以明示，87号令第十一条对此有明确规定。如果采购人没有完整、清晰、准确、具体的采购需求，投标人只能凭自己的想法来写方案，这样的方案是没有意义的。项目实施方案作为采购项目中投标人实施项目的计划，本质上是投标人对于中标后在合同履约中的想法、要求和想达到的结果，以及为此采取的措施，如人、财、物等方面的付出。笔者认为，项目实施方案其实是“纸上谈兵”，采购项目还在评审阶段，尚未确定中标人，采购项目还未履约，一个书面承诺的方案内容编制得再完美无缺，也是难以保障货物和服务质量的。

实施方案难以量化，导致评审专家无法客观评审。方案内容是投标人一厢情愿的想法，很难达到政府采购活动中设定评审因素需量化的要求，其与采购人的需求可能也有差距。实践中，因为方案量化难度大，评审专家对方案的评审往往采用横向对比的评审方式，而这不属于法定的评审方法。本案中，项目实施方案的分值为6分，评审因素未细化和量化，仅以最优最6分、良好得4分、合格得2分来评判，其合理性欠缺。有些竞争激烈的采购项目，仅仅0.6分的差距就可以决定供应商的成败，更何况是6分。以最优、良好、合格来评判，导致评审专家的自由裁量权较大，评审专家无法客观评审。

量化的实施方案也缺乏实质意义。评审因素应细化和量化，这主要是为了缩小评审专家的自由裁量权，即全部分值都可以在评审因素中找到相对应的评审内容。如果将方案评分量化，基本上每家投标人都可以得满分。以本案为例，实施方案评审因素按要求量化后，有安全保障措施得1分、有服务质量保障措施得1分、有培训计划措施得1分，面对这样的评审规则，不论方案优劣，基本上所有参与投标的供应商都可以满足，评审专家可以据此客观地评分。这样表面上是客观公正了，但也违背了采购人的初衷，即通过投标人提供的实施方案来“优中选优”，此种方案量化的评审因素是没有实质意义的。另外，采购项目还未具体实施，评审专家如何未卜先知供应商方案哪家强？

写在最后

笔者参加过诸多采购项目的评审，确实存在采购人代表或者代理机构人员在评审现场引导评审专家将方案评分分出高下，即所有供应商的方案不能都得满分，要有好、中、差的区别。此外，笔者还发现，在极个别的项目中，中标人的实施方案编制得非常详实，图文并茂，洋洋洒洒几千字，甚至上万字。而有些投标人的实施方案就非常简单，寥寥几百字，甚至有些是直接从网上下载的，方案中的采购项目名称都是错误的，试问这是投标人粗心大意，还是滥竽充数？为什么有些采购人和代理机构采用实施方案作为评审因素，本案中为何Z公司和中标人的实施方案在大同小异的情况之下，还是最终落选？这些问题有待进一步的思考和解决。

（作者单位：江西省崇义县财政局）

小编有话说

关于方案能否作为评审因素的问题，业界观点基本可以分为正反两方。支持者认为，方案在某种程度上可以帮助采购人购买到满意的货物或服务，因为有些项目的确难以量化，在当前没有更好的辅助工具的情况下，方案不失为一种选择。实践中一些利用方案进行评审的采购项目取得了良好的实践效果，后期也没有引发质疑或投诉，但这是否能作为实施方案成为评审因素的理由，欢迎广大读者参与讨论。

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