个体工商户能否成为政采供应商

【实务探讨】

个体工商户能否成为政采供应商

■ 明谭

长期以来，关于个体工商户是否可以作为政府采购供应商的问题，业界一直持有不同看法，且尚未形成统一的结论。《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）正式颁布实施后，关于法人与非法人的分类与定义发生了较大的变化，这也给政府采购实践提供了许多有益启示，但仍未从法律角度根本上解释开篇提及的问题。那么，在政府采购中，个体工商户是否可以具有供应商的身份，如何参加政府采购活动？笔者按照现行法律法规试对此问题加以分析。

个体工商户符合供应商主体要求

依照《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）第二十一条，法人、其他组织和自然人这三类主体可以成为供应商。那么个体工商户究竟属于哪一类主体呢？

将其归入法人显然不合理，那么，个体工商户属于其他组织吗？笔者查阅相关制度文件发现，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第五十二条对其他组织有具体解释，即其他组织是指合法成立、有一定的组织机构和财产，但又不具备法人资格的组织，包括：依法登记领取营业执照的个人独资企业；依法登记领取营业执照的合伙企业；依法登记领取我国营业执照的中外合作经营企业、外资企业；依法成立的社会团体的分支机构、代表机构；依法设立并领取营业执照的法人的分支机构；依法设立并领取营业执照的商业银行、政策性银行和非银行金融机构的分支机构；经依法登记领取营业执照的乡镇企业、街道企业；其他符合本条规定条件的组织。

对此，许多观点认为，个体工商户可以属于其他组织的范畴，因为其符合“合法成立”“有组织机构和财产”“不具备法人资格”这三个特点。但是，《民法典》颁布实施后，个体工商户已正式被归入自然人一章中。

不过，无论将个体工商户划入其他组织还是界定为自然人，按照《政府采购法》的口径，从主体要求看，个体工商户可以成为供应商，这是毋庸置疑的。

个体工商户是否符合供应商资格条件存疑

《政府采购法》第二十二条第一款规定，供应商参加政府采购活动应当具备下列条件：具有独立承担民事责任的能力；具有良好的商业信誉和健全的财务会计制度；具有履行合同所必需的设备和专业技术能力；有依法缴纳税收和社会保障资金的良好记录；参加政府采购活动前三年内，在经营活动中没有重大违法记录；法律、行政法规规定的其他条件。

由此可见，供应商参加政府采购，需具备上述六项基本条件，同时根据项目不同，还必须满足合理的特殊条件。

比照上述规定，个体工商户是否具有独立承担民事责任的能力，是其能否成为资格条件合格供应商的关键。

按照《民法典》《民法总则》的相关规定，自然人从事工商业经营，经依法登记，为个体工商户。个体工商户的债务，个人经营的，以个人财产承担；家庭经营的，以家庭财产承担；无法区分的，以家庭财产承担。对此，笔者认为，个体工商户有两个重要特征：一是债务以个人或家庭财产承担，个体工商户无独立财产；二是个体工商户以自然人作为登记主体。

笔者还认为，其他组织、自然人与法人的一个重要区别就在于，不能以独立财产承担民事责任。例如，《民法总则》第六十条规定，法人以其全部财产独立承担民事责任。法人作为独立的民事主体，对自己从事各项活动的后果，必须能以自己的财产独立承担民事责任。法人的设立人、成员以及工作人员对此不承担连带责任。另外，《民法总则》第一百零四条规定，非法人组织的财产不足以清偿债务的，其出资人或者设立人承担无限责任。法律另有规定的，依照其规定。

综上，个体工商户本身并无法律意义上的独立财产，其财产与自然人或家庭财产相混同。个体工商户不能以独立财产承担民事责任，这就使得个体工商户如果想要成为合格供应商，就会与供应商资格条件中“需独立承担民事责任”的要求产生矛盾。

矛盾的调和

个体工商户符合供应商主体条件，但不符合资格条件，对于这种矛盾，现行政府采购法律法规也进行了一定程度的调和。业界有观点认为，《政府采购法》规定的“具有独立承担民事责任的能力”把参加政府采购活动的供应商限制在具有法人资格的组织的范围内。但是，《中华人民共和国政府采购法实施条例》（以下简称《实施条例》）第十七条规定，供应商应提供下列材料：“（一）法人或者其他组织的营业执照等证明文件，自然人的身份证明……”。从这一规定中不难发现，这相当于法人和其他组织、自然人同时列为有“资格”参加政府采购活动的供应商。

当然，由于《实施条例》属于行政法规，其效力要低于《政府采购法》，且不能对法律进行扩大解释。此外，个体工商户也确实具备一些类似法人组织的特征，例如，《个体工商户登记管理办法》规定：个体工商户可领取营业执照开展经营活动；个体工商户使用名称的，名称作为在工商部门的登记事项；个体工商户包括个人经营和家庭经营，家庭经营的，参加经营的家庭成员姓名应当同时备案。因此，目前《实施条例》进行的这种调和，并不能完全在法律上回答个体工商户是否符合供应商资格条件的问题。

实际上，在政府采购实务中，个体工商户已经被纳入合法供应商的范围，其可以参加政府采购活动。比如，个别手工艺产品、艺术品和设计等政府采购项目，往往都允许个体工商户作为供应商参与。而一旦出现个体工商户违约的情形，按照《民法典》的相关要求，其也有法定财产可以供赔偿或强制执行。因此，将个体工商户纳入合法供应商行列，在实务上并无太大争议。

个体工商户在政府采购供应商主体条件与资格条件方面的矛盾，其实可以通过相关法条的修改来解决。建议《政府采购法》在修订中，能够考虑适当放开供应商资格条件的限制，将个体工商户等明确纳入进来。

小编有话说

上述文章的作者认为，个体工商户本身并无法律意义上独立的财产，其财产与自然人或家庭财产相混同，个体工商户不能以独立财产承担民事责任。小编看到此条观点时，结合平时的实务经验，着实担心该观点的准确性，于是向作者本人以及有关法律专家询问了相关意见。

该作者告诉记者：“关于个体工商户是否能够独立承担责任的问题，仁者见仁、智者见智，因为法律没有对此加以明确。个人也比较认同个体工商户比照自然人的观点，但有些情况下，个体工商户的财产界定比较模糊，政府采购一旦出现争议，难以追偿。”

但也有法律领域的声音认为，个体工商户具有民事主体资格，应当可以独立承担民事责任，不过最终的民事责任主体还是由成立个体工商户的自然人承担。

结合上述回答，对于个体工商户是否符合政府采购供应商资格条件的问题，目前尚无统一认知。但就现实情况来讲，在某些项目中，个体工商户也被纳入了政府采购供应商范围。

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