交易成本视角下探索政府采购制度改革路径

交易成本视角下探索政府采购制度改革路径

■ 李研

目前财政部已将修法工作提上日程，笔者认为，政府采购制度新一轮的改革要翻过繁缛的程序高山，越过高制度性交易成本大海，在保障公正公平的基础上实现政府采购提质增效。

在当今西方经济学舞台中，新制度经济学是主要流派之一，侧重交易成本的研究内容。交易成本理论的根本论点泛指所有为促成交易发生而形成的成本，包括搜寻信息成本、协商与决策成本、契约成本、监督成本、执行成本和违约后寻求赔偿的成本等。大部分学者认为，制度性交易成本也可称为体制性成本，是企业在运转过程中因遵循政府制定的各种制度、规章、政策而需要付出的成本，是由于体制机制而产生的经济、时间和机会等各种成本。

政府采购制度性交易成本概况

政府采购制度性交易成本属于制度性成本，是指执行政府采购制度所产生的特定交易成本。按照政府采购活动主体进行区分，可以将政府采购制度性交易成本分为五类：采购人的成本、供应商的成本、政府采购代理机构的成本、政府采购评审专家的成本、监管部门的成本。

采购人，是政府采购的需求方，在政府采购活动中负有在编制政府采购预算和实施计划、确定采购需求、组织采购活动、履约验收、答复询问质疑、配合投诉处理及监督检查的义务。在此期间其交易成本包括直接成本，需求分析和市场调研编制采购预算和支付给供应商的合同款项；间接成本，采购人员经费、市场调研费、咨询论证费以及政府采购相关公用经费，还包括采购人内部审计、财务管理等费用。

供应商，是政府采购的供需方，参与政府采购活动时其需要收集采购信息、进行市场推广以及购买招标文件、投标方案设计、制作投标文件、提交投标保证金、参加投标等相关费用。若异地政府采购项目不能提供在线服务，还会存在一些交通、住宿的费用。

政府采购代理机构，是政府采购的中介机构。它分为集中采购机构和社会代理机构，两者交易费用不完全相同。前者的交易成本包括集中采购机构发生的管理运行费用、固定资产折旧等成本。后者的交易成本包括由采购人支付，属于政府购买社会服务性质，可以计入需求方采购成本。

政府采购评审专家，是采购活动中的裁判员。评审费的支付主体是采购人或其委托的采购代理机构，交易成本本质上属于政府采购代理服务成本。此外，财政部门按规定建立专家库也会发生相应建设及维护管理成本，这部分内容可计为监管管理成本。

监管部门中财政部门有权对任何政府采购项目的活动进行检查；法律、行政法规的规定对政府采购负有行政监督职责的政府有关部门按照职责分工对政府采购活动监管；审计机关对政府采购进行审计监督；监察机关对参与政府采购活动的国家机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员实施监察。因此监管成本中包括财政、审计、纪检监察等外部监督管理部门发生的费用支出，也包括采购人及其主管部门内部审计、计划财务等具有内控管理职能的内设机构发生的费用。

此外，政府采购制度性交易成本中还涉及时间成本、救济成本以及为发挥政策功能而损失的经济成本。

从财政部发布政府采购信息公告以及公开披露的政府采购商业贿赂案件可知，政府采购活动中还存在一些被恶意操作事项，比如某些供应商为谋求中标选择对相关人员行贿、采购人与供应商或政府采购代理机构“勾结” 恶意串通串标，围标、供应商以虚假材料谋取中标、评标专家自由裁量度过大或索要高额评标劳务费等等，这些行为最终将无形的成本有形地转嫁在政府采购项目中，为政府采购活动增加交易成本。无论是降低体制机制产生的经济、时间和机会等各种成本，还是“消灭”暗藏在“灰色地带”的成本，都是政府采购制度改革的目标。

降低政府采购制度性交易成本的四条路径

制度设计的科学合理性虽然不能百分之百决定交易成本的多少，但是健全有效的制度一定会提升效率降低交易成本。深化政府采购制度改革之际正是综合施策降低制度性交易成本的好时机，因此笔者提出以下几点浅见。

第一，两法合一。国际上政府采购领域仅有政府采购法，而目前我国《中华人民共和国政府采购法》《中华人民共和国招标投标法》两部法律并存。政府采购法制不统一，不利于构建统一开放、竞争有序的政府采购市场，也不利于我国早日加入世贸组织《政府采购协定》（GPA）。如果顶层设计可以解决两法之间关于采购方式、采购程序、评审专家和代理机构的管理、质疑投诉、法律责任等方面的差异规定，即使两法不统一至少也能为供应商参与政府采购活动提供便利，减少给采购执行带来额外成本。

第二，采购人主体责任回归。这其中包括：扩大预算部门在选择采购方式、代理机构和评审专家方面的自主权。随着采购人主体责任的回归，要逐步扩大采购人在采购活动中自主权，除单一来源方式外，应鼓励由采购人根据采购项目的需求特点按照规范、透明和效率原则自主选择适合的采购方式，并根据实际情况灵活调整。政府采购强调公开竞争，选取符合项目特点且能充分引入竞争机制的采购方式。但目前，部分采购人对不同采购方式的理解有一定偏见，认为只有公开招标才是最规范的，但公开招标的效率相对较低，影响采购效率。

鼓励集采机构和社会代理机构良性有序竞争，节约采购代理服务费。允许集采机构可以与社会代理机构一样承接集采目录外项目，激励政府采购代理机构提质增效、优化服务获得采购人的主动委托。

政府采购代理机构评审专家角色应转变成为采购人提供专业咨询服务。采购文件应以采购人的采购需求为导向科学合理地编制，采购人选择评审专家可根据规定通过邀请、从专家库抽取或按照内控程序自主确定评审专家名单，尽可能减少质疑、投诉等各类争议，提高一次性采购成功率。

第三，效率与规范的兼顾。首先，压缩采购周期。采购周期越长交易成本越高，推进政府采购意向公开和“一次招标、多年有效”均是有效之举。政府采购意向主要包括采购项目、采购内容、需求概况、预算金额、预计采购时间，采购人提前公开采购意向一方面便于供应商提前了解市场信息做好应标和响应准备，另一方面对采购人的需求确定过程也是一种监督。对已经公开采购意向的项目，在采购阶段允许合理缩短“等标期”也是激励采购人主动公开采购意向，提高采购效率之策。此外，目前不少省市针对标准、规格相对统一的项目，采取一次招标确定多年服务期，减少同类型项目采购频次。

其次，优化政府采购营商环境。优化政府采购营商环境是近年来财政部门的重点工作之一。各地都在清理政府采购领域妨碍公平竞争的规定和做法。下一步，建议按照国务院关于全面推广证明事项告知承诺制的要求，探索对供应商参与政府采购活动建立“承诺+信用管理”的准入管理制度，进一步提升供应商参与政府采购活动的便利程度，降低制度性交易成本。

最后，实现政府采购全流程电子化。政府采购信息化建设能有效提升政府采购交易管理效率和供应商参与活动的便捷程度。一方面，推进电子化政府采购平台建设逐步实现24小时免费下载招标文件、网上投标、开评标、投诉处理、合同签订、履约验收、信用评价等在线完成，切实降低供应商投标经济、时间成本，降低招标行政成本，提升采购效率；另一方面，探索运用大数据技术分析研究政府采购项目执行情况及监督管理等相关内容，降低监管成本。

第四，畅通救济渠道。健全完善政府采购行政裁决机制。根据《深化政府采购制度改革方案》《关于健全行政裁决制度加强行政裁决工作的意见》开展政府采购行政裁决示范点建设，探索将“省级以下争议处理向省级集中”，并由独立的裁决机构来处理政府采购投诉。政府采购投诉行政裁决既要“统一规范”，解决监管能力的地区差异、层级差异问题，通过完善投诉处理机制，进一步保护供应商合法权利；又要“高效维稳”，借助行政裁决制度效率高、成本低、专业性强、程序简便的特点，快速解决矛盾纠纷。

此外应关注到，目前供应商质疑、投诉、举报几乎是零成本，部分供应商甚至将恶意质疑、投诉作为不正当竞争的手段。此类行为给政府采购活动进程造成了不必要的干扰，也损害了其他政府采购当事人的合法权益，虚耗了大量的社会资源和行政成本。建议在《政府采购法》修订中，参照供应商虚假、恶意投诉的有关规定，增设相应的处罚条款。

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