浅析政府订单供应链金融

浅析政府订单供应链金融

■ 汪泳

随着供应链金融的发展,其模式和产品形式呈现出不断丰富化、多样化、复杂化的特征。供应链金融作为回应产业发展需求而存生的产物,其核心是金融、本质是风险。这些风险成为制约供应链金融发展以及供应链中中小微企业融资发展的制约因素。政府订单供应链金融的应运而生恰好是降低供应链金融风险的关键性力量。因此笔者认为有必要对政府订单供应链金融这一产物浅作分析。

政府订单供应链金融的定义

政府订单是指政府部门使用财政性资金采购货物、工程和服务的行为，涵盖了公共资源交易活动中的政府采购和建设工程交易。其参与主体是金融机构、中小企业、担保机构、保险机构和小额贷款机构以及政府机构，其具体模式包括订单融资和信用担保等若干模式。

政府订单融资，是指参与政府订单活动中标（成交）的供应商，凭借与政府订单单位签订的采购合同项下的预期回款作为主要还款来源，向参与政府订单融资业务的金融机构申请，金融机构以各自信贷政策为基础提供资金支持，政府订单有关部门配合金融机构确认采购合同的真实性、有效性，并按采购合同的要求履行付款业务的融资模式。通过订单融资，促进企业特别是中小微企业获得更多的融资便利，促进企业更加依法诚信经营，促进金融机构更好地为实体经济发展提供优质服务。

政府订单信用担保，是将信用担保作为政策工具引入政府订单领域，由专业担保机构为供应商向采购人、代理机构、金融机构提供的保证，主要包括投标担保、履约担保等形式。而信用担保中的融资担保则应当作为订单融资中的增信形式。作为一种有效风险分散、信用增级的市场化运作手段，政府订单信用担保有利于降低中小企业参与政府订单的成本，增加参与政府订单的机会和扩大融资渠道，优化中小企业发展环境。

政府订单供应链金融的必要性

实体经济贷款难、贷款贵的问题近年来一直很突出，主要表现在以下方面：一是贷款门槛高。中小企业特别是小微企业无抵押就无法获得贷款。二是贷款到位迟。企业提供资料多，流程长，审核程序复杂。三是贷款金额少。企业流动资金周转困难。四是贷款成本高。融资成本普遍在10%以上。五是创新型企业和中小微企业自身因素。初创时期普遍资金缺乏和贷款担保抵押物不足。

政府订单融资政策充分利用现有采购机制，以政府采购订单的预期回款为主要还款来源进行信用贷款，可有效解决政府订单中标企业融资难融资贵的问题，提高企业竞争力。

政府订单供应链金融的五大特点

第一，政府订单供应链金融是参与政府订单活动中标（成交）的供应商，凭借与政府订单单位签订的采购合同项下的预期回款作为主要还款来源的融资模式。通过锁定回款账号来规避风险。

第二，在供应链金融的信用评估中，核心企业的信用风险是供应链信用风险的主要来源。政府订单供应链金融核心企业就是政府自身，其信用风险不是评估重点，重点在于合同的履约风险。

第三，供应链金融核心企业与其他上下游企业之间的交易需要核实，确保业务流程的真实性。政府订单供应链金融的交易真实性的核实，可以通过政府信息公开途径，依据政府订单法律法规作保障。

第四，供应链金融是一种财务融资，企业向金融机构的抵押物不是固定资产，而是应收账款、预付款和存货等流动资产。政府订单供应链金融是一种订单融资，订单产生时，作为第一还款来源的收入并未形成应收账款。

第五，目前订单融资和信用担保模式存在的痛点: 一是参与的担保机构审核时间长，收费高。二是企业贷款资金不能循环使用，使用不便。三是供应商在生产、采购过程中出现的转包、产品质量等问题而产生履约风险。四是由于政策调整、履约能力、财政支付能力等因素而产生的取消采购或财政不能拨款风险。

政府订单供应链金融的六大创新

第一，它是政策功能的创新。政府订单融资流程完全依托于现有政府订单流程，政府订单中标供应商凭借政府订单合同项下的预期回款作为主要还款来源进行信用贷款，聚焦政府订单中小企业普遍缺乏不动产抵押的融资“痛点”，创新性地将政府订单和供应链金融相结合，有效解决金融资金供给侧与社会投资需求侧不匹配、不协调和不平衡的难题。

第二，它是供应链金融的创新。政府订单供应链金融创新开始从新的视角评估中小型企业的信用风险，从专注于对中小企业本身信用风险的评估，转变为对整个政府信用以及政府订单交易的评估。这样既真正评估了业务的真实风险，同时也使更多的中小型企业能够进入金融机构的服务范围。

第三，它将政策叠加效应和综合配套效益融合。以深圳为例，订单融资改革依托于市委市政府已发布的《关于支持企业提升竞争力的若干措施》《关于促进科技创新的若干措施》《深圳市中小微企业动产融资贷款动产融资补偿金操作规程(试行)》以及《深圳市中小微企业贷款风险补偿金操作规程（试行）》等系列文件规定。市区两级政府关于中小企业贷款风险补偿、创新企业贴息补助、信用再担保等政策的已有投入资金规模达数十亿元以上，通过政府订单融资改革有效整合相关既有配套政策，不仅不需要财政资金额外投入，又可以充分发挥中小企业贷款风险补偿政策、财政贴息补助、融资担保、政银合作等各项独立政策的叠加效应和综合配套效益。

第四，它促进诚信体系建设发展。订单融资改革依托《国务院关于印发社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）的通知》，对通过政府订单合同造假等方式违规获取政府订单融资或无故不及时还款的供应商，除按融资合同约定承担违约责任外，应按“不良行为情形”记入供应商诚信档案；情节严重的，记入供应商诚信档案“黑名单”。该项措施有效促进和补充完善了社会信用体系的建设，充分体现了中央提出“推进社会诚信体系建设，让失信者寸步难行”的精神。

第五，它体现了政府既不干涉行政管理也不约束市场行为。政府部门严格遵循现有公共资源交易程序和国库支付程序，不涉及现有制度、规定和程序的改变。政府部门不提供担保，不承担风险，也不对具体对象和具体业务做出干预。政府订单供应链金融创新不涉及规范行政管理事务，也不约束金融机构和供应商的双向借贷选择。

第六，它做到了真正意义的普惠金融。据统计数据，政府订单中标企业中，中小企业占中标金额的三分之二以上。三分之二以上的中小企业普遍无融资授信额度。中小企业民间融资年利率基本在10%以上。政府订单供应链金额可以降低利率水平约一半左右。

政府订单供应链金融的模式主要有四种

政府订单供应链金融的基础性产品为直接订单融资和担保（或保险）订单融资；关联产品为投标保函和履约保函。

第一种，直接订单融资。它指参与政府订单活动中标（成交）的供应商，凭借与政府订单单位签订的采购合同项下的预期回款作为主要还款来源，向参与政府订单融资业务的金融机构申请，金融机构以各自信贷政策为基础提供资金支持，政府订单有关部门配合金融机构确认采购合同的真实性、有效性，并按采购合同的要求履行付款业务的融资模式。

第二种，担保（或保险）订单融资。它指专业担保机构为供应商向银行融资提供的保证担保。供应商可以自愿选择是否采取融资担保的形式为政府订单项目履约进行融资。采购代理机构应当在招标文件中告知供应商可以选择是否采取融资担保的形式为政府订单项目履约进行融资，并附上试点专业担保机构的联系方式。

第三种，投标保函。它指由专业担保机构为供应商履行支付投标保证金的义务向采购人或者采购代理机构提供的保证担保。供应商在投标有效期内发生撤回投标文件，或中标后因自身原因不签署政府订单合同等行为而应实际支付保证金的，由专业担保机构按照担保函的约定履行担保责任。

采购人或者采购代理机构应当在招标文件中明确规定供应商可以以投标担保函的形式交纳投标保证金，并将政府订单投标担保函作为招标文件的附件。供应商可以自愿选择是否采取投标担保函的形式交纳投标保证金。

第四种，履约保函。它指由专业担保机构为供应商支付履约保证金的义务向采购人提供的保证担保。供应商未按政府订单合同履行约定义务而应实际支付保证金的，由专业担保机构按照担保函约定履行担保责任。

采购人或者采购代理机构应当在采购文件中明确规定供应商可以以履约担保函的形式交纳履约保证金，并将政府订单履约担保函作为采购文件的附件。供应商可以自愿选择是否采取履约担保函的形式交纳履约保证金。

政府订单供应链金融主要行业政策文件

按照文件发布先后顺序，目前有关政府订单供应链金融行业政策主要为《关于开展政府采购信用担保试点工作的通知》（财库〔2011〕124号）、《国务院关于印发社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）的通知》以及中国人民银行、财政部等七部委《关于印发<小微企业应收账款融资专项行动工作方案（2017-2019年）>的通知》（银发〔2017〕104号）。此外，各地方也发布了有关政府采购合同支持融资担保政策文件。如，《深圳市财政委员会关于开展政府采购订单融资改革试点工作的通知》（深财购〔2016〕44号）。

政府订单供应链金融须注意的风控

据笔者了解，中小微企业贷款难主要原因有以下三点：第一，事前和事后的信息不对称，信息不对称导致逆向选择，为了避免逆向选择，银行通常不愿意提高借款成本，更倾向于降低供给资金数量，直接导致即使提高利率银行也倾向于少贷和不贷，贷款难大于贷款贵。第二，贷款成本高，包括数据成本、获客成本、风控成本和管理成本。第三，贷款风险高，这包括还款能力风险、有能力但不还的道德风险、还款控制风险；缺少抵押物，没钱才会需求贷款，但没抵押又不放款，陷入“死循环”。

供应链金融的风控不同于传统银行信贷风控，可以有效解决中小微企业贷款难的问题。但政府订单供应链金融属于政府订单场景和供应链金融的交叉领域，其风控有其不同的特点和难点：首先是合同的缔约。贷款的授信评估阶段依托于政府信息公告。涉及中标公告（通知书）、合同公示、合同备案。其次是合同的签订。贷款的获客和签约阶段，金融机构对供应商贷款账户有要求的，供应商应按金融机构相应规定确认政府订单合同回款账户为融资金融机构开立的账户，并注明为政府订单融资账户。最后是合同的履约。贷款的贷后管理阶段依托于合同的执行过程。

（作者单位：深圳市公共资源交易工作委员会办公室）

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