浅探我国如何开展政府采购绩效评价（三）

浅探我国如何开展政府采购绩效评价（三）

■ 本报记者 昝妍

政府采购绩效评价方法

评价方法的科学性、合理性直接决定着评价结果的优劣。据记者不完全统计，目前我国各地主要运用的政府采购绩效评价的的方法有以下几种：

第一，成本效益分析法（Cost Benefit Analysis），又称为投入产出法。该方法将成本费用分析法运用于政府部门的计划决策之中，以寻求在投资决策上如何以最小的成本获得最大的收益。它是最常见的政府采购绩效分析和评价方法。该方法针对政府采购支出确定的目标，比较支出所产生的效益及付出的成本，通过比较分析，判定最小成本取得最大效益的项目是最优项目。如果从微观角度运用该方法，就是判断政府采购项目的边际社会效益是否超过其边际成本；若从宏观角度则采用“机会成本”法，其中成本包括，人力、物力、财力以及资源的机会成本。此外，还要考虑货币的时间价值。从理论上来说，在运用成本—效益分析法评定的过程中，应包括外在成本和外在收益。但是，由于外部性难以用数量化计量，因此在政府采购绩效评价的实际运用中，成本—效益分析法仅对行为主体内在成本和收益进行分析并确定其大小，对外在的成本和收益则采用估计的方法，最终粗略估算出整体效益。作为广泛应用的价值评价方法，成本效益评价法的方法论已经比较成熟。但该方法需要大量的数据支持和诸多假设，其计算工作量较大，在数据来源、定价准确性方面存在一定的弊端，从而使其应用受到限制。目前国际上应用成本效益评价法的国家和地区不多，例如，澳大利亚在决策是否进行基础设施项目建设时会使用该方法。

第二，功能分析法（Functional Analyses）。功能分析作为一种分析方法，由英国人类学家B·马林诺夫斯基和A·R·布朗首先加以系统地运用。功能分析法首先要明确分析对象，然后是确定考察现象整体对社会的影响和作用，也就是把研究对象和现象放在社会之中，考察它对社会各方面的影响和作用。公共支出管理的核心是公共资源的分配和有效使用，政府采购制度作为公共支出管理的手段，除了发挥其节约财政支出、提高财政资金使用效益的效率功能外，还在调控经济总量、调整经济结构、促进中小微企业发展和协调社会发展、绿色环保、促进不发达地区就业等方面发挥多样化的社会功能。政府采购领域，该方法是通过比较政府采购所花费和所实现的职能，衡量政府采购部门的工作质量，从而得出其绩效情况的结果。衡量工作质量的标准不仅包括经济效益还包括采购活动产生的政治和社会职能的效果。

第三，因素分析法（Factor Analysis ）。因素分析是20世纪初期从心理学领域发展而来的一种多变量统计方法。在政府采购领域，该方法注重考察政府采购活动所需要的直接费用和间接费用，尽可能地将各种费用因素尽量多地列举出来，并同时将可能产生的直接收益和间接收益列举出来，进行综合分析。其中，可以用同一单位来衡量费用和效益并进行分析比较；不能用同一单位表示出来的其他因素，则将具有相似性质或一定可比性的指标并入一组，然后分组进行对比分析；最后再综合各个因素，得出政府采购的效益。

第四，最低费用选择法（The method of minimum cost choice）。该方法又称为最低投入法，这种方法主要用于在无法取得有关政府采购项目的预期收益时，分析比较项目的投入、费用或成本，最低费用的就是最优项目。例如对于国防支出项目其成本比较容易计算而其效益则是难以计算的，因此对这类项目的预算决策进行分析时，可以只计算该支出项目的成本选择成本最低的作为最优支出项目。在政府采购活动中，也有一部分的采购项目无法衡量其产生的预期效益，尤其是社会效益和长期效益，对这些项目支出可以用最低费用选择法，即只衡量、计算有形成本，评价某项采购活动在一定条件下是否实现成本费用最低，是否还有其他项目在取得相同或相似成果、效益的前提下成本费用更低。

除了以上四种常用的方法外，我国理论界还有学者通过层次分析法(Analytic Hierarchy Process)，对政府采购评标、政府采购供应商选择（政府采购程序）方面进行绩效，通过平衡计分法（Balanced Score Card）对政府购买服务项目绩效评价。

政府采购绩效评价标准和指标体系

政府采购绩效评价标准决定了评价结果的准确性以及评价目标是否能实现。评价标准是指以一定量的有效样本为基础测算出来的标准样本数据。政府采购绩效评价标准按照可计量性分为定量标准和定性标准。定量标准和定性标准，第一，根据标准的取值基础不同，分为行业标准、计划标准、经验标准和历史标准四类；第二，根据时效性可分为当期标准和历史标准；第三，根据标准形成的方法分为测算标准和经验标准；第四，根据区域分为国际标准和国内标准。

政府采购绩效评价指标体系是政府采购绩效评价的核心，是具体政府采购项目绩效目标实现程度的考核工具。通常来说，政府采购的绩效可以分别从宏观和微观两个层面衡量。

政府采购绩效评价指标体系之宏观绩效

宏观绩效是就政府采购制度而言，它可分为规模效率、人员效率、政策效率、管理效率。

规模效率是指政府采购在一定规模的基础上所起到的节约财政支出的效果。政府采购的规模效率总体来说从两方面评价：第一是全国政府采购占财政支出和国民生产总值的占比越大，政府采购规模越能带动财政管理和经济效率的提高。如果政府采购在政府财政支出或国内生产总值的比例过小，政府采购规模效率就会比较低。一般来说，西方国家政府采购占财政支出的30%，占国民生产总值的10%。政府采购的规模指标是一个相对的量，其计算公式为：政府采购规模效率=当年政府采购实际支出金额／当年财政支出总额（或GDP）。

人员效率主要评价对政府采购从业人员的办事效率。人员效率具体可通过人员经费和人均采购额等指标来衡量。人员经费指政府采购过程中所发生的办公经费、工资费用、组织采购活动的费用、学习考察费用、培训费用。人员经费占政府采购总金额的比重越低，说明人员经费相对于采购额来说越小，效率越高。反之，人员经费占政府采购总金额的比重越高，说明政府采购活动中效率越低。人员经费比重=（当年的人员经费总费用／当年政府采购总金额）×100%。人均采购额是指政府采购人员所分担的政府采购金额。人均采购金额越大，说明采购效率越高，即用较少的经费完成较高的人均采购额。其计算公式为：人均采购额=当年的政府采购额／政府采购人员数量。

政策效率主要是对政府采购政策制定是否科学、是否适用、是否能促进经济增长进行评判。政府采购政策效率可以通过政府采购对经济增长的贡献来衡量。通常来说，经济下滑时期，国家应鼓励扩大政府采购规模的政策，带动国民经济的发展；经济过热时期，国家会压缩政府采购规模，为经济降温。政府采购对经济增长的贡献=（国民经济总量变动的百分比／政府采购规模变化的百分比）×100%。政府采购对经济增长的贡献率越大，表明政府采购的政策效率越高；反之效率越低。除了政府采购对经济增长的贡献量，政府采购还应调整结构进而对产业结构的升级、促进就业的增长、社会总供给和总需求的平衡、保护民族产业、缩小贫富差距等。但这些内容很难用某一指标来衡量。

管理效率主要用于评价政府采购管理体制及机制是否高效。政府采购管理贯穿于政府采购全过程，这包括：有关政府采购的法律、法规和政策的执行情况；政府采购项目预算的执行情况；政府采购的采购标准、采购方式和采购程序的执行情况；政府采购合同的履行情况；政府采购质疑投诉的管理；其他应当监督检查的内容。政府采购管理效率是综合管理的结果。由于管理效率无法直接计算，因为也没有合适的指标计算方式。

政府采购绩效评价指标体系之微观绩效

微观绩效是就具体的政府采购行为而言，它可分为资金效率和行政效率。

资金效率是指政府采购对资金的节约程度，即政府采购的节支情况，可通过节支率指标衡量。节支率越高表明政府采购节支效果越明显。节支率可从三个层面进行考核：第一是，单个政府采购项目的节支率；第二是，某指定采购类别或指定采购某品目的节支率；第三是，某年度政府采购的总节支率。通常来说，政府采购节支率越高，表明政府采购的节支效果越明显。这里需要强调的是，节支率只是衡量政府采购绩效评价的一个指标。并且政府采购节支率并非会越高越。在物有所值的制度目标下,政府采购更强调的是优质优价。此外，政府采购预算金额受多方面因素影响，其中最重要的就是政府采购预算的编制。预算编制越细致、科学，政府采购预算金额越与政府采购实际金额接近，节约的余地越小，节支率就越低。政府采购节支率=［（政府采购预算金额-政府采购实际支出金额）／政府采购预算金额］×100%。

行政效率是来衡量政府采购能否满足采购单位需求的评级指标。具体来说，就是通过政府采购周期衡量集中采购全过程的效率。一般认为，政府采购周期越短，行政效率越高。（前提是按照《中华人民共和国政府采购法》《中华人民共和国政府采购法实施条例》所规定的期限完成采购程序。如，“货物和服务项目实行招标方式采购的，自招标文件开始发出之日起至投标人提交投标文件截止之日止，不得少于二十日”。）尤其是，今年以来多省市采购单位和中央预算单位都提前公开政府采购意向，可以让政府采购供应商有充分的准备时间，竞争性可完全发挥。政府采购周期=财政部门需求审核及任务下达期+采购信息公告期+招标文件编制期+中标公示期+开评标期+中标公示期+质疑投诉期+合同履行期+付款期。

（未完待续，下篇于9月15日三版刊登）

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