政府采购资金预付机制助推企业良性发展

【实务探讨】

政府采购资金预付机制助推企业良性发展

■ 蒋守华

山东省财政厅于2020年3月30日印发《关于进一步做好政府采购支持企业发展有关事项通知》，明确要求在政府采购合同中建立资金预付制度，预付款比例原则上不低于合同金额的30％。

早在2019年十三届全国人大二次会议的“财税改革和财政工作”记者会上，财政部相关领导曾谈及建立政府采购预付款保函制度, 即为更好地支持和促进中小企业发展，允许和鼓励采购人向供应商支付预付款。采购人向供应商支付预付款的，供应商需提供与预付款同等额度的担保函，确保财政资金安全。

山东省的政府采购预付款制度，未要求供应商提供保函，这样做是否存在风险隐患？很多人对此存有疑虑。本文通过分析政府采购预付款的性质、特点，以及预付款的前提条件等因素，意在说明无保函情况下的预付款，既可减轻供应商财务成本和人力负担，又能缓解资金压力，提高履约能力，而且风险可控，无需过于担忧。

预付款的概念

预付款是指政府采购合同生效后，在供应商具备合同履行条件情况下，采购人提前向供应商支付一定数量的款项，用于缓解供应商资金压力或资金周转困难，提高履约能力。

预付款的性质

一是属于合同价款的一部分，具有清偿性。合同履行完毕进行结算时，采购人只需向供应商支付预付款之外的价款。

二是属于正常的交易规则，具有惯例性。“先付款后交货”既是约定俗成的买卖规则，也是国际贸易的通用做法。现行政府采购合同约定的“先交货后付款”，只是出于防范财政资金风险，以行政行为为前提，以政府信用为担保的强制性约定，本质上与正常的市场交易规则不同。

预付款的特点

预付款是一种支付手段，体现的是正常交易规则和政策支持。预付款不具有定金的担保效力，即使因不可抗力等原因解除合同，预付款也应如数返还，不能以定金名义或违约究责理由不予退还。因合同解除（非供应商原因）给供应商造成损失的，供应商可通过合同其他约定或法律途径解决。

预付款风险的可控性

预付款的前提条件是政府采购合同，政府采购合同与普通民事合同相比具有特殊性，这种特殊性决定了预付款风险可控。

政府采购合同具有更强的法定性和权威性。政府采购合同的本质是对法定政府采购程序的采购结果予以确认，招标采购文件和投标响应文件，以及供应商现场承诺等内容，均是政府采购合同的组成部分，这些合同内容不因当事人的主观意志而改变，因此，合同中的预付款约定具有很强的严肃性。

合同当事人之一的中标供应商具有良好的商业信誉。根据《中华人民共和国政府采购法》的有关规定，参加政府采购活动的供应商必须具有良好的商业信誉，中标供应商则是通过一系列政府采购程序选拔出来的（非采购人主观确定），向信誉良好的中标供应商预付款，风险系数相对降低。

合同的另一方当事人——采购人身份特殊。采购人是指依法进行政府采购的国家机关、事业单位和团体组织。采购人所实施的政府采购，本质是代表纳税人行使采购权利并监督合同履行。采购人的这种公共性和公益性身份，使中标供应商收到预付款后，会高度重视合同履行，尽量减少违约情况发生。

预付款支付的注意事项

虽然预付款的风险性较低，但在具体实施环节上仍须科学把握，谨慎操作。

根据项目属性合理确定预付款比例。对于成品类尤其是现货充足的货物合同，因合同履行及供货质量具有较高的可操作性和保障性，可设定较高比例的预付款。对于加工制作或者市面上资源稀缺的货物合同，为既保障供货质量，又体现对供应商的政策支持，可设置中等比例的预付款。对于服务类合同，因主要是靠人力资源提供服务，服务质量需要在合同履行过程中进行把控，可适当降低预付款比例，但原则上不能低于10%。

根据实施条件确定预付款支付时间。合同签订后，采购人要全面考察了解供应商的合同履行准备情况。对于货物类合同，主要考察供应商的备货情况，能提供证明材料的，要对材料进行审查，不能提供证明材料的，可让供应商提供相关承诺或说明。对于服务类合同，主要考察供应商的人力资源动员情况或拟提交成果的草拟情况。经考察确认供应商具备合同实施条件后，应抓紧时间向供应商支付预付款。

在合同中约定惩戒性条款。随着诚信体制建设的不断完善，供应商对自身的商业信誉越来越重视。在政府采购合同中约定预付款的惩戒性条款，会提醒供应商重视预付款的性质和作用，督促其收到预付款后抓紧履约，并警示一旦失信将会受到严厉处罚。

（作者单位：山东省潍坊市财政局）

相关链接

《山东省财政厅关于进一步做好政府采购支持企业发展有关事项通知》（鲁财采〔2020〕14 号）

二、建立政府采购资金预付制度。各采购单位应当在政府采购合同中约定预付款，预付款比例原则上不低于合同金额的30％，于政府采购合同签订生效并具备实施条件后5个工作日内支付。采购项目实施以人工投入为主的，可适当降低预付款比例，但不得低于10%。与疫情防控有关的采购合同最高预付比例可达100%，切实增强供应商履约能力。政府采购工程以及与工程建设有关的货物、服务，采用招标方式采购的，预付款从其相关规定。

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