从传统治理迈向现代治理

从传统治理迈向现代治理

——中国政府采购发展简史（下）

■ 裴育

全面推行时期

（2003年至2012年）

依法采购与依法管理

经过三年立法过程，中国第一部有关政府采购方面的专门法律《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）在2002年6月29日经第九届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过，于2003年1月1日正式实施。

《政府采购法》共计九章，具体界定了纳入政府采购管理的范围、资金来源、政府采购当事人、政府采购方式、政府采购程序、政府采购合同、质疑与投诉、监督检查、法律责任等内容，并要求各预算单位在编制预算时必须编制政府采购预算。随后，财政部又颁布了《政府采购法实施条例》《政府采购评审专家管理办法》《集中采购机构监督考核管理办法》《政府采购代理机构资格认定办法》《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第18号）《政府采购供应商投诉处理办法》（财政部令第20号）《政府采购非招标采购方式管理办法》《软件政府采购管理办法》《节能产品政府采购实施意见》等40多个办法，各地还制定了一些专项内容管理办法（如本地区政府集中采购目录和政府采购限额标准），这标志着我国政府采购活动走上了规范化和法制化管理轨道。这一时期，政府采购领域取得的成绩主要有以下六点。

第一，政府采购范围进一步拓展，集中性政府采购规模稳步增长。政府采购范围由单纯的货物类采购扩展到工程类和服务类采购范畴，政府采购资金从最初的预算内资金扩展到预算内外、自筹资金在内的各种财政性资金；部分公益性、民生性采购项目也被纳入政府采购范畴，成为这个时期政府采购规模扩张的特点。同时，集中采购机构也注意加强自身建设，并开发了相关操作系统，使得运行机制逐步完善，服务意识有所增强，采购质量和效率得到了相应提高，集中采购效果更加显著。政府采购规模从2002年的1009亿元，增长到2012年的13978亿元，其中70%以上为集中性政府采购，采用公开招标方式的比例在80%以上，资金节约率大多在10%以上。

第二，政府采购政策功能逐步得到体现。财政部制定完善政府采购支持节能减排、环境保护的政策措施和执行机制外，还大力推进实施《政府采购促进中小企业发展暂行办法》，积极开展政府采购信用担保试点工作。同时，开展政府采购相关政策执行情况的监督检查和跟踪问效工作，努力提高政府采购政策执行效果。

第三，政府采购标准化和信息化建设工作稳步开展。财政部和各地财政部门通过不断优化政府采购品目分类目录，修改完善政府采购工作规程，规范采购文件编制以及招投标、质疑投诉等各类信息公告内容，制定完善各类政府采购标准合同文本，研究政府采购从预算编制到计划管理、方式审批、执行交易及诚信体系建设等业务管理标准，推进政府采购标准化建设工作，以标准化促进信息化，进一步加强政府采购科学化精细化管理。按照建立采购管理、电子交易、采购网站三位一体的政府采购信息化建设工作任务，积极推动中央管理交易系统和全国共享基础数据库建设以及各地区政府采购信息化建设工作，促进提高政府采购整体管理水平。

第四，政府采购人员管理更加规范。2003年以来，财政部即按照“统一条件、分级管理、随机抽取、管用分离”的原则，建立了中央单位政府采购评审专家库，各地也建立和完善了政府采购专家库，加强了对采购评审活动管理，评审专家执业行为进一步得到了规范。同时，做好对从业人员的职业道德、业务培训和系统操作培训工作，提高从业人员综合业务素质；建立政府采购从业人员职业资格制度，强化政府采购从业人员职业化管理工作。

第五，积极开展加入世贸组织《政府采购协议》（GPA）谈判应对工作。2007年12月28日我国政府向世贸组织提交了开放政府采购市场清单，并于2008年2月在日内瓦启动了我国加入GPA的首次谈判，协商我国开放政府采购市场的具体要价。利用这些交流合作机制，我国积极宣传政府采购制度改革成效，有针对性地了解国际政府采购制度及改革动态，熟悉并参与国际规则制定；全面评估出价的可行性，提出并不断改进出价预案；系统开展我国政府采购法律与GPA规则的一致性分析，提出我国法律政策调整建议。

第六，政府采购监督管理规定得到较好贯彻落实。这一时期，针对政府采购操作执行中的薄弱环节，创新监管手段，提高监管水平。具体表现为：加强政府采购计划管理，严格按政府采购预算、购置费预算标准和资产配置标准编制采购计划；推行单一来源采购审核前公示制度，强化集中采购管理，科学制定政府集中采购目录及标准；加强对采购代理机构的考核检查工作，促进采购代理机构健全内部监督制约机制；完善协议供货和定点采购管理，规范网上电子竞价和开展区域联合采购；加强对评审专家的现场管理，进一步规范评审专家行为；推进政府采购诚信体系建设，建立健全不良行为公示制度和政府采购市场禁入制度；加强与审计、监察等部门的协调联动，推动开展有关专项检查和定期检查工作；加大对违法违纪行为的处罚力度。

改革完善时期

（2013年至今）

传统治理向现代治理转变

党的十八大提出国家治理体系与治理能力现代化，在政府采购领域先后进行了一系列深化改革，推动了采购管理从传统治理向现代治理转型。这一时期我国政府采购发展有了长足发展和完善。主要体现在以下九大方面。

第一，政府采购法规体系逐步完善。先后出台的《政府采购非招标采购方式管理办法》（财政部令第74号）《中华人民共和国政府采购法实施条例》（2015）、《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）、《政府采购质疑和投诉办法》（财政部令第94号）等规章办法，进一步从体制机制、程序操作、政策执行、基础管理及监督处罚等方面完善了政府采购法规体系，对于规范财政支出行为、维护政府采购市场交易秩序奠定法律基础。同时，2015年实施的新预算法进一步要求各部门或各单位编制政府采购预算，强化预算执行管理；2018年9月，《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》进一步要求对政府采购绩效进行评价，并与下一年度预算挂钩。

第二，政府购买服务工作有序开展。财政部于2014年制定推进和规范服务项目政府采购工作的相关措施，鼓励各地积极开展政府购买服务试点。在对服务项目需求进行科学分类的基础上，按照方式灵活、程序简便、竞争有效、结果评价的原则组织开展政府购买服务工作。

第三，政府采购各项改革工作进一步深化。主要表现为：适应政府购买服务、PPP项目的需求特点，推广应用竞争性磋商等非招标采购方式，开展政府购买服务结果评价试点；加强集中采购管理，深入推进批量集中采购改革，改进协议供货制度；按照抓大放小的原则，清理过低的分散采购限额标准和公开招标数额标准；做好正版软件的采购工作，积极开展区域联合采购；全面推进公务机票购买管理改革工作；落实取消政府采购代理机构行政许可的规定，在简政放权的同时强化监管；实行采购计划备案管理，简化采购方式变更程序和要求，完善政府采购进口产品审核制度。

第四，进一步发挥政府采购政策功能。主要体现为：完善政府绿色采购政策，优化节能环保清单调整机制；制定支持残疾人就业的政策措施，抓好扶持中小企业、监狱企业和少数民族企业等政策落实，切实发挥政府采购保民生、促就业的积极作用；完善政府采购云计算服务、大数据及保障国家信息安全等方面的配套政策，支持相关产业发展。

第五，进一步推进政府采购信息化建设。主要体现为：完善政府采购管理交易系统功能，推动中央单位和相关采购代理机构使用项目评审系统，逐步将中央单位所有政府采购项目以及项目采购全过程纳入系统管理；推进电子化采购相关制度建设工作，完善政府采购电子交易平台建设标准，加强政府采购大数据分析应用，选择部分地区开展政府采购电子卖场建设试点与推广；进一步强化政府采购管理交易系统与相关信息系统的衔接，提升政府采购计划管理系统与项目评审系统的一体化程度；加强中国政府采购网建设，提升网站服务功能；加大地方政府采购信息化建设工作，提高政府采购信息化水平。

第六，政府采购透明度进一步提高。主要体现为：完善政府采购信息公开的配套制度和细化规定，建立覆盖全过程的政府采购信息公开机制；规范采购项目信息公开行为，全面及时公开采购项目信息，推进采购项目预算、采购合同的信息公开；同时，探索采用一揽子审批、“统一论证、集中批复”等方式，进一步简化采购方式审批、进口产品审核程序和内容；加大预决算信息公开力度，推进采购单位公开政府采购总体情况；强化采购监管信息公开，完善违法违规案件信息发布机制，公开采购代理机构、供应商和评审专家的严重违法失信行为信息记录；加强信息公开的监督检查工作，将信息公开作为监督检查的重点，切实推进透明政府建设。

第七，政府采购监督管理进一步强化。主要体现为：组织开展全国联动政府采购代理机构监督检查，加强和改进对集中采购机构的考核；加大对贯彻条例、信息公开、落实政策以及采购活动中易发高发问题的检查考核力度；依法处理政府采购投诉举报案件，加大对违法行为的处理处罚力度；建立健全供应商、采购代理机构和评审专家严重违法失信记录的分类发布管理机制，会同有关部门实施联合惩戒工作。

第八，进一步积极稳妥开展对外谈判。主要是积极稳妥地开展中国加入世贸组织《政府采购协定》(GPA)谈判，统筹多双边政府采购议题谈判；加强谈判重大问题研究，加强政府采购国际交流与合作。

第九，政府采购成果明显得到进一步提升。主要体现在：首先是政府采购规模不断扩大。全国政府采购规模由2012年的13978亿元增长到2018年的35861.4亿元，年均增长15.2%。从连续七年的政府采购规模增长来看，反映三个方面的信号：一是政府采购法已经深入人心，说明依法治国理念深入人心；二是预算法要求各预算单位必须编制政府采购预算，随着每年财政支出规模扩大，与支出规模增长相适应的政府采购规模增长是情理之中的事情；三是政府采购监督管理部门加强对各部门预算执行情况的监督管理，也促进了政府采购规模的快速增长。其次是，服务类采购增幅持续高速增长。2012年和2018年政府采购结构分别为：货物类占采购总规模的31%、22.5%，工程类占采购总规模的59.9%、43.8%，服务类占采购总规模的8.7%、33.7%。这说明，一方面存在压缩一般性开支，相应降低货物类和工程类支出比重的情况；另一方面也是政府职能转变的反映，更多转变为服务型，各类行政事业单位货物类采购支出占比逐年下降，而服务类支出和人员支出比重逐年上升。再其次是授予中小企业的采购额度高。2018年，全国政府采购授予中小微企业合同金额为27488.6亿元，占全国政府采购规模的76.7%；2012年，全国政府采购合同授予中小企业的总采购额为10830亿元，占采购总规模的77.5%。支持中小微企业发展是政府采购的一项重要政策功能，其对于维护有效的公平竞争，扶持中小企业成长具有重要意义。我国近年来，通过给小微企业预留预算、价格优惠以及给小微企业发放购买服务券等多种方式支持小微企业发展，这也是优化营商环境的一个表现。最后是节能环保采购政策持续发力。2018年，全国强制和优先采购节能、节水产品1653.8亿元，占同类产品采购规模的90.1%；全国优先采购环保产品1647.4亿元，占同类产品采购规模的90.2%；2012年，全国强制和优先采购节能、环保产品规模分别达1280.7亿元和939.6亿元，占同类产品的84.6%和68.3%。政府采购作为有效的政策工具，在支持节能环保等方面一直很“给力”。主要原因有两点，一是国家层面的强制要求，在各采购部门或单位的招标书均有明确要求优先采购节能、节水产品；二是利益诱导，虽然节能环保产品价格相对一般产品价格较高，但在使用过程中能够真正给使用单位节约成本费用，并且这些节能环保产品随着技术的进步，其使用寿命比一般产品长，因此，能给使用单位带来实实在在的好处。

2018年11月，中央深改委通过《深化政府采购制度改革方案》明确提出，深化政府采购制度改革要坚持问题导向，强化采购人主体责任，建立集中采购机构竞争机制，改进政府采购代理和评审机制，健全科学高效的采购交易机制，强化政府采购政策功能措施，健全政府采购监督管理机制，加快形成采购主体职责清晰、交易规则科学高效、监管机制健全、政策功能完备、法律制度完善、技术支撑先进的现代政府采购制度，这些要求正是中国政府采购从传统治理向现代治理的典型体现。中国政府采购制度完善始终在路上，中国政府采购实践探索也始终在路上。

（作者单位：南京审计大学）

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