政府购买居家养老服务绩效评价指标体系探究（中）

【探讨·政采绩效评价之居家养老服务评价模型】

政府购买居家养老服务绩效评价指标体系探究（中）

■ 昝妍

平衡计分卡（BSC）理论

平衡计分卡，英文为Balance Score Card（简称BSC），它是由哈弗大学会计学教授Robert Kaplan和波士顿公司的管理咨询师David Norton 共同研究开发的一种绩效评价方法。1990年，Robert Kaplan和David Norton对12家公司进行了一轮研究，以寻求通过新的绩效评价方法助力这些企业提升效益。研究的起因是，他们认为在第三方机构评价企业绩效的时候发现，如果仅仅考核财务方面的指标过于片面，不利于调动员工工作的积极性，以至于影响企业长远发展。因此，他们讨论了多种绩效评价的方法，最后设计了包含客户维度（Customer Perspectiv）、内部业务流程维度（Internal Process Perspective）、学习与成长维度（Learning and Growth Perspective）、财务维度（Financial Perspective）在内的4个维度的绩效评价方法，通过平衡内部因素和外部因素、长期目标和短期目标、结果和过程以及财务指标和非财务指标，并将多方面内容融合在一起，构成一个相对完整的绩效评价系统。Robert Kaplan和David Norton 为这种新的绩效评价方法起名为平衡计分卡，并在《哈弗商业评论》发表了论文，介绍了该绩效评价方法。随后的四年里，大量企业和组织采用了平衡计分卡并取得了不错的效果。1996年Robert Kaplan和David Norton出版了《平衡计分卡》（The Balanced Scorecard）一书对平衡计分卡进行了进一步阐述完善和总结。随着平衡计分卡在大量企业的成功运用后，一些国家的公共部门和非赢利机构也开始运用平衡计分卡进行绩效评价。据悉，在一项由斯隆基金会赞助的针对公共部门研究显示，70%的公共部门认为，自从采用平衡计分卡绩效评价方法后，公共部门的绩效比之前提高很多。其中最有名的案例为美国北卡罗来纳州的夏洛特市，该市市政府是最早使用平衡计分卡绩效评价方法的公共部门，且一直沿用至今。

如前文所述，平衡计分卡绩效评价体系围绕四个评价维度展开。绩效目标通常是通过分析与每个维度有关的问题而设计出来的。

关于客户维度，根据《平衡计分卡》的介绍，使用平衡计分卡进行绩效评价的私营部门或公共部门，在设计客户维度评价指标时，必须要确定的重要问题：一是确定谁是目标客户？二是客户的满意度。关于目标客户，平衡计分卡模型中目标客户的范围是广义的，就是说任何满足“客户”标准的个人或团体都可以被包括在平衡计分卡的客户维度中。从实践来看，许多公共部门采用平衡计分卡在设计客户维度指标时，将“主要客户”与“利益相关者”拆分评价。比如，美国海军水下作战中心（The Naval Undersea Warfare Center），该部门引入平衡计分卡最初设计时把所有利益相关者包括在客户维度中。但是海军水下作战中心很快发现，其实只有为组织提供产品和服务直接付费的个人或组织，如项目执行官和海军系统指挥部才属于主要客户。有些团体其实不是主要的客户，仅仅属于利益相关者。如，客户包括舰队、海员、国会和美国纳税人。因此，后来海军水下作战中心设计客户维度绩效指标时拆分为主要客户和相关利益者两个指标，主要客户的指标权重多于相关利益者的指标权重。另外，对于客户一词，实践中有许多的称呼法，比如法律和人权服务机构称客户为“当事人”；保健、养老机构称客户为“病人”“老年人”；艺术团体称客户为“主顾”。以政府购买居家养老服务为例，目标主要客户为服务使用者——老年人。相关利益者分别为政府和公众。在确定目标客户后，接下来就要确定客户满意度评价指标。通常来讲，平衡计分卡会对客户满意度在四个方面进行评价（不是必须全部包括）：第一，取得性。评价客户本身利用所提供的产品或服务的容易程度的指标，比如客户所需要服务的时间和地点容易程度。第二，时间性。提供服务使客户消耗的时间或节约的时间。第三，选择性。提供产品或服务是否符合客户的期望，是否对不同客户提供不同需求的产品或服务。第四，效率。能否规定时间内一次性准确并简易完成工作。

公共部门使用平衡计分卡时，内部业务流程维度上，一部分需要评价的是政府部门的业务绩效，另一部分需要评价的是提供服务的机构业务绩效。比如，要评价政府部门项目立项的规范性（立项依据、合同规范性）、行政管理水平（比如政府购买服务的合规性、对项目的监管以及项目中的协调）；要评价机构的服务能力和项目完成度等。

学习与成长维度从根本上说是平衡计分卡的根基。因为这一维度中设计的评价指标主要围绕项目成果管理和项目发展两部分。项目成果管理，主要着眼于当前的项目评价，这是属于绩效评价的关键环节。这部分内容可从产品（或服务）的质量达标率、履约验收、长效机制（维持项目后续发展等需要的制度建设或管理）设计评价指标。项目发展，主要从该项目的后续发展以及为之后类似的项目提供见解的角度出发，这对此类项目未来发展有间接的影响。这部分内容可从长期的社会效益以及项目推广度设计评价指标。

财务维度是平衡计分卡的一个重要组成部分。无论是公共部门还是营利组织在提供产品或服务时必须兼顾效率和效益，而财务维度是的绩效评价可以帮助实现效率和效益的平衡。设计此维度的绩效评价指标需要考虑产品或服务的预算管理，这包括预算编制的合理性、预算的执行率以及资金到位的及时率。

政府购买居家养老服务绩效评价引入平衡计分卡的必要性

由于政府购买居家养老服务具有服务内容多样性、服务供给主体多元性和服务供给方式的不确定性等特点，造成其服务标准不易具体化，从而给养老服务绩效的评价带来困难。当前，我国很多地方已经开始了政府购买服务居家养老服务绩效评价的探索，然而绩效评价体系的构建尚未成熟。

首先，政府购买居家养老服务绩效评价程序的指标完整性有待加强。这体现在以下三个方面：一是绩效指标设置不够细化，缺乏评价标准。评价指标是绩效评价的载体，即通过指标内容来显示绩效好坏的程度，评价指标设计若缺乏合理性，将会使评价结果难以客观真实地反映养老服务绩效的好坏，进而无法实现应有的监督促进作用；二是绩效指标对服务满意度的重视程度不够，服务满意度赋权重较小。上海市的居家养老服务的绩效评价指标非常重视服务满意度，包括服务对象满意度、家属(监护人)满意度、服务时间准确率、 服务项目完成率、有效投诉结案率等多方面。但据笔者调查了解，我国大部分地区对居家养老服务中对服务满意度这方面的绩效评价指标设置模糊性较大；三是事后评价工作缺乏具体验收标准，有些项目在验收环节也缺乏具体的明文标准。

其次，政府购买居家养老服务评价主体缺位。评价主体即评价者，是指对特定评价对象的绩效进行价值判断的个体或组织，其理论指向是“谁来评”绩效的问题。通常对公共部门购买的产品或服务的绩效评价主体的结构是多元的。当前，我国一些地区已开始实行居家养老服务绩效评价多元主体评价。如，宁波市发布的《关于开展城市社区居家养老服务绩效评估的通知》，其中提到“在各社区内部评价方面主要包括各地根据具体评价指标准备相关材料并开展自我评价和市民政局对各地城市社区居家养老服务工作进行评价(即上级对下级的评价)。外部评价主要是请第三方对各地城市社区居家养老服务工作的群众满意度进行独立调查测评。”又如，上海政府购买居家养老服务的评价主体包含机构自我评价、服务对象评价、第三方评价。但是，多数地区政府购买居家养老服务项目评价主体还是以政府部门为主，客体仅仅为承接主体，第三方评价参与度不足。

最后是评价结果的运用还未落实到位。尽管我国多个地方政府提出，绩效结果一是应作为财政安排预算、编制项目预算、结算经费、信用评级的重要依据；二是应在信息公开的要求下在相关平台公开购买信息和评价报告以便接受社会监督；三是依据承接主体所得到的评价得分和等级划分判定是否获得承接购买服务的优先资格。但大部分地区这些政策的落实仅留于表面。

平衡计分卡是一个比较全面、系统的评价方法，它通过四个维度的评价指标设置，从预算管理、项目立项、购买方式、购买程序、服务机构能力、项目完成度、购买满意度到项目成果管理、项目发展来评价项目绩效，可完整地覆盖政府购买居家养老服务绩效评价全过程。平衡计分卡中的客户维度非常广泛，符合公共产品或服务需要多元主体评价的要求。另外，在平衡计分卡的学习与成长维度通过项目成果管理以及项目发展的评级指标设计，一方面可以知道项目完成情况，另一方面可将结果运用到新的政府购买服务项目中。正如平衡计分卡绩效评价设计者的初衷，它恰当地通过4个维度评价，把政府购买居家养老服务绩效评价的内部因素和外部的因素、长期和短期的目标、结果和过程的平衡、财务指标和非财务指标等多方面融合在一起。

（本文未完待续）

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