政府采购电子化的“上下求索”

政府采购电子化的“上下求索”

——我国政府采购电子化实践综述

■ 本报记者 杨文君

2014年，电子卖场列入财政部政府采购工作要点，

2015年，“互联网+”战略被提上国家议程，

2017年，财政部提出“互联网+政府采购行动方案”，

2019年，“全流程政府采购电子化”概念日益深入，

2020年，政府采购电子化操作在疫情期间“大显身手”

……

从制度框架搭建到电子卖场走向全国，从监管服务“网上跑”到全流程采购电子化概念的深入，政府采购电子化在跋山涉水中“上下求索”，期望打破“信息孤岛”的现实困境，实现全国政府采购的互联互通。

稳根本：制度搭建不放松

政府采购不同于一般的市场交易，它是一项“取之于民，用之于民”的系统工程，因此规范要求不可或缺，制度建设需坚持不懈。

中央层面，稳扎稳打，做好“指挥者”。

2013年，财政部制定并发布了《全国政府采购管理交易系统建设总体规划》及《政府采购业务基础数据规范》，虽然这两个规范不属于法律法规，但也在中央层面系统提出了建设电子化政府采购网络交易系统的目标和具体实施步骤。

随后在2015年1月30日颁布的《中华人民共和国政府采购法实施条例》（以下简称《政府采购法实施条例》）中，其第十条明确规定，“国家实行统一的政府采购电子交易平台建设标准，推动利用信息网络进行电子化政府采购活动”，将政府采购电子化的观点提升到国家立法层面。

2017年7月，财政部颁布的《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号，以下简称“87号令”）第八十三条进一步明确，“政府采购货物服务电子招标投标等有关特殊事宜，由财政部另行规定”。

地方层面，敢于尝试，当好“先行者”。

实际上，与中央层面相比，地方上走得更早也更远。早在2008年，杭州市财政局就制定并发布了《杭州市电子化政府采购管理暂行办法》，虽条文不多、内容单薄，但算是全国起步较早的一项制度文件。2012年，上海市财政局制定并发布了《上海市电子政府采购管理暂行办法》，详细规定了电子政府采购的监督管理、法律责任等内容。2014年，山东省济宁市公共资源交易中心印发了《济宁市政府采购电子化交易规则》。目前，全国各地的财政部门也以其他形式，从多个方面对政府采购电子化做出了规范或指引。

促交易：电子卖场有市场

打开“政采云”平台，点击预算单位所需要的产品，选择购买，填写电子采购合同……通常情况下，完成这样“一单”，用时不会超过10分钟。

这样的场景对于业内人士来讲并不陌生。由于电子化交易的高效率、低成本和透明化，近年来，政府采购电子卖场建设如火如荼，在全国“遍地开花”。

据介绍，在政府采购领域，电子卖场是一个统称，它还有很多别称，如，电子商场、电子商城、电子集市、网上超市、网上商城、电商平台等。事实上，政府采购电子卖场并不是新生事物，它是本世纪初政府采购领域协议供货和定点采购的普遍推广与互联网信息技术飞速发展相结合的产物，是执行协议供货和定点采购的电子化平台。

自2014年起，政府采购开始了电商化改革创新，且发展势头迅猛。据统计，全国已有90%的省、市、自治区建立了省本级政府采购电子卖场（目前只有江苏、黑龙江和湖南三省还未完全建立省级政府采购电子卖场），一些地方的市、县也在逐步推进该项工作。

然而，各地政府采购电子卖场的运行模式不一。有将传统协议供货转到线上的，供应商按电子卖场规则录入商品；有通过单点登录直接链接电子卖场平台的；也有通过API接口与电子卖场平台对接的，与电子卖场同步更新。电子卖场的品目从单一标准通用货物，到需求寻源询价采购广泛的货物，到部分服务及小额工程。采购形式从单一直购，发展到直购、定点采购服务、协议供货、网上竞价等，还有促销、阶梯报价等。电子卖场通过价格管控确保商品价格在公开、透明的平台上接受社会公众的监督。同时，电子卖场也针对政府采购管理要求，可以实现与财政一体化平台对接，同步采购计划，校验计划执行；也可以与国库集中支付对接，实现在线支付的全过程监管；还也能实现与公共资源交易平台的相关接口对接，采购信息自动公告，采购数据实时汇集等。

“各地建设的政府采购电子卖场业务形式有所不同，但本质都是协议供货的电子化平台。”北京市政府采购中心张晓光说。

“规章在手，畅通无阻。”政府采购电子卖场这种交易方式一度被人称为“淘宝式点单”。但事实上，和普通消费者使用的电商平台相比，政府采购电子卖场需要遵循《中华人民共和国政府采购法》及相关法规、规章，规范性是其显著特征。为此，河南、浙江、海南、新疆、甘肃等许多地方都出台了管理办法，对电子卖场交易进行了明确规范。

强管理：线上“管服”在完善

如果说电子卖场中的交易是政府采购电子化的直接体现，那么电子化的管理与服务则是核心。

以政府采购网为标志，政府采购电子化初具“雏形”。位于东海之滨的上海，一直是我国各项改革的“排头兵”。早在2000年，上海就已开启了政府采购电子化时代，由上海市政府采购中心负责建立和运营的“上海政府采购网”正式开通运行。

以提升服务为导向，政府采购电子化前延后展。以上海市政府采购中心电子化探索为例，2005年6月，上海市政府采购中心首次在“2005年第二期台式计算机采购”项目采购中应用网上招投标系统；2009年，该中心建成标书下载及网上报名系统，改造电子评标系统并建立席位式电子评标室，同时制定了中心采购业务和重大活动摄录像工作机制；2010年，开发预算单位采购需求网上申报、采购计划编制和项目受理模块；2011年，实现所有招标项目在网上提交开标一览表及电子开标；2012年，实现部分公开招标项目全程无纸化电子采购，完成了所有电子评标室的改造，形成了供应商电子投标培训常规化（集中定时）、多样化（线上线下）机制，外网开通政府采购融资担保试点工作专栏；2013年，实现电子化采购向竞争性谈判、询价等非招标采购方式的拓展……

以强化监管为目标，政府采购管理服务平台走入视野。2017年4月22日，福建省政府采购网上公开信息系统亮相首届数字中国建设峰会“数字福建”展区，向参会人员展示了集效率更高、质量更优、价格更合理、过程更规范、预防腐败五项功能目标于一体的“数字政采”。该系统将三大数据库和八大子系统嵌入其内，作为基础构架。其中，三大数据库为专家数据库、代理机构库和供应商库，八大子系统包括预算计划管理系统、交易执行系统、网上超市系统、保证金管理系统、监督预警系统、程序管理系统、统计分析系统与信息门户系统。另外，政府采购系统对采购人、供应商、代理机构、专家、监管部门、社会公众等六类主体，资金、物流、业务、监管等四条工作链，公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商、单一来源、询价、自行采购等七种采购方式和形式，以及200多项细化流程进行了组合，建立了全省统一的政府采购市场规则体系，在全国率先实现了省市县三级全覆盖、采购业务电子化和信息系统的在线监管。

如今，像福建这样的一站式平台越来越多，并在与时俱进中转型升级，赢得业界好口碑。比如，2019年1月1日，北京市政府采购管理服务平台（以下简称“新平台”）扬帆起航！从重构采购计划到简化采购流程，再到强化市场地位；从预算到审批，从备案到报表制作，最后凝练成一张“大屏系统”，通过大数据平台监控每一笔交易流程、知晓市场概况、了解每个项目的执行节点、督导各单位加快政府采购执行“进度条”，由此指导预算单位进一步优化流程、简化程序，优化营商环境。

据了解，全国各地都不同程度地实现了政府采购电子化监管和服务。“省级的政府采购监管部门基本都建设了政府采购管理服务平台，市级也差不多都具备了，只是先进程度不一样，这方面，县级发展可能稍微滞后些。”北京某政府采购管理服务平台建设公司的工作人员告诉记者。

“目前，各地政府采购管理服务平台的建设模式千差万别。像上面提到的福建，还有浙江、陕西等地，是把监管平台和电子卖场融合在同一系统上的，而北京则是将监管服务系统独立出来，电子卖场是电子卖场，监管服务平台是监管服务平台。”北京市财政局相关负责人指出。

看未来：现实壁垒需跨越

“放眼长远，政府采购电子化将会成为不可逆转的趋势。”许多业内专家表示，因为电子化内在的便捷化及标准化特性，有利于减轻政府采购各方的负担，使得更多有能力有资质的供应商跨越地域或行业的鸿沟，充分参与到项目的竞争中，实现政府采购制度的最终目的——政府采购效益最大化。

然而，“路漫漫其修远兮”，政府采购电子化的全面发展还需跨越许多现实壁垒。

政府采购电子化呈现出“区域不平衡”。广西财政厅政府采购监督管理处有关负责人告诉记者，这种不平衡表现为中央与地方之间的不平衡、地方与地方之间的不平衡。在地方，还存在着省级与市县之间、市县与市县之间的不平衡，甚至个别地方采购计划备案还是纸质人工备案，即便是已经实施了电子化采购的地方，在交易规则、供应商入驻管理、品目范围、价格监测、争议处理等方面的做法也不尽相同。由于重视程度、管理理念、财力保障的不同和差异等诸多原因，特别是贫困地区，其政府采购信息化建设整体滞后。

电子化采购系统表现出“供需不匹配”。记者了解到，虽然市面上存在多种多样的电子化采购系统，但适合监管部门使用特别是称得上“好用”的并不多。比如，按照政府采购法规政策需要对系统进行升级改造，需求提出后开发商却无法消化和理解，自然就无法与研发技术有机结合，造成升级改造速度慢，或研发出来的系统不符合需求、不好用，甚至无法用。

远程电子评审面临着“法律不适配”。以本次疫情为例，许多现场评审受阻，于是有人提出鼓励电子远程评标。但评标过程应严格保密，这是《政府采购法》及其实施条例的内在要求，其目的在于杜绝评审委员会成员与采购人、供应商相互串通，动摇政府采购的诚实信用原则和公信力。而远程电子评审实际是放弃统一评审现场的物理封闭，而让评审专家自由选择评审场所。此时，基于现有技术条件，则无法充分保障评审过程封闭性与保密性，技术同法律要求难以实现统一。

针对上述难题，多位专家建议，一方面，应当厘清对政府采购电子化的认知，继续加强这方面的制度建设。“政府采购电子化是一个系统性工程，涵盖了整个采购流程，建议由财政部牵头，制定全国范围内适用的专门针对政府采购电子化规范的制度性文件。”政府采购专家蔡锟提出，前不久，山东省财政厅就印发了《山东省政府采购全流程电子化建设方案》，力图在2020年底前实现全流程政府采购电子化无障碍。

另一方面，专家们还建议，要设立数据互通、信息共享的政府采购电子化平台。在平台建立之前，应当明确各层级各部分平台的数据规范，统一各自的架构、功能、信息交换体系和技术保障的要求，确保在将来的对接与整合中数据无缝联通、信息完全共享。此外，地方的平台建设，应当不再进一步区分层级，而以省、自治区、直辖市为单一主体，确保省内标准规范的统一。同时，应加强政府采购电子化平台研发市场的引导，避免鱼目混珠和因政府采购政策法规无法在平台研发中落地而影响政府采购信誉，避免出现因平台待完善而引发信息公开不全面等问题，从而招致质疑或投诉，浪费行政资源。

本报拥有此文版权，若需转载或复制，请注明来源于中国政府采购报，标注作者，并保持文章的完整性。否则，将追究法律责任。