政府购买服务“谁来买”“向谁买”“买什么”

【解读102号令】③

政府购买服务“谁来买”“向谁买”“买什么”

■黄冬如

政府购买服务的主体、内容以及实施范围，是政府购买服务制度中的重要内容，也是政府购买服务各方共同关注的要点。

政府购买服务的购买主体和承接主体

第一，关于购买主体。《政府购买服务管理办法》（以下简称《办法》）第五条明确规定，政府购买服务的购买主体是各级国家机关。该条依据政府采购法关于采购人的规定（国家机关、事业单位和团体组织），结合政府购买服务行为的特殊性，提出政府购买服务的购买主体内容。也就是说，各级国家机关主要包括各级行政机关，还包括各级党的机关、人大、政协、审判、检察、民主党派、划为承担行政职能的事业单位、纳入行政编制管理的群团组织机关。《办法》第八条又规定，公益一类事业单位、使用事业编制且由财政拨款保障的群团组织，不作为政府购买服务的购买主体和承接主体。政府购买服务的购买主体强调其国家机关属性，或者说是否承担行政职能。这类组织的功能定位是直接提供特定领域公益服务的主体，实质是事业单位，不具有行政管理职能，不属于国家机关，因此不宜作为政府购买服务的购买主体。需要特别注意的是，有的政府购买服务实施目录中包含政府履职所需的辅助性事项，如物业管理、公车租赁等。不能认为公益一类事业单位也需要物业管理和公车租赁服务就认定它属于政府购买服务，也不能否定公益一类事业单位为完成自身职责需要，禁止其采购所需辅助服务事项。

第二，关于承接主体。《办法》第六条明确，政府购买服务的承接主体可以是依法成立的企业、社会组织（不含由财政拨款保障的群团组织），公益二类和从事生产经营活动的事业单位，农村集体经济组织，基层群众性自治组织，以及具备条件的个人。具体来讲，政府购买服务的承接主体包括以下几类：一是依法在民政部门登记成立的社会团体、基金会、社会服务机构等社会组织以及经国务院批准免予登记但不由财政拨款保障的社会组织；二是依法在工商或行业主管部门登记成立的企业等从事经营活动的单位，以及会计师事务所、税务师事务所和律师事务所等社会中介机构；三是按事业单位分类改革的政策规定，划为公益二类的事业单位或从事生产经营活动的事业单位；四是依法成立的企业，包括独资企业、合伙企业和公司制企业等；五是法律、法规规定的其他主体。包括农村集体经济组织，基层群众性自治组织，以及具备条件的个人。值得注意的是，公益一类事业单位不得作为政府购买服务承接主体。公益一类事业单位是指承担义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生及基层基本医疗服务等基本公益服务，不能或不宜由市场配置资源的事业单位。作为由政府举办并保障经费的公益一类事业单位，应当履行好政府赋予的基本公共公益服务职能职责，且不得从事经营活动。具体包括保密通信、检验检疫、专利审查、城市管理、建设规划、监察执法、安全生产、气象服务、公共资源交易等行政辅助和行政支持保障类事业单位。使用事业编制且由财政拨款保障的群团组织，与公益一类事业单位在性质上类似，在是否参与政府购买服务问题上应作同等对待。

此外，对于政府购买承接主体，有几点需要关注。一是承接主体要符合《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）规定。比如，政府购买服务的承接主体在参加政府采购目录以内或者限额以上的政府购买服务项目，需要提供前3年内在经营活动中没有重大违法记录的书面声明；若因违法经营受到刑事处罚或者责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚的，则不能参与相关采购活动。二是不得有差别或歧视待遇。购买主体可以结合购买服务项目的特点规定承接主体的具体条件，但不得违反政府采购法律、行政法规，以不合理的条件对承接主体实行差别待遇或者歧视待遇。三是正确看待承接主体中依法成立的企业和社会组织的问题。按照一般惯例，政府购买服务的主要承接主体应该是社会组织，但《办法》将依法成立的企业与社会组织并行作为主要承接主体值得关注。这主要考虑到与《政府采购法》中供应商的法律衔接问题，并不意味着企业是政府购买服务承接主体的重要力量。虽然《办法》提倡和支持依法成立的企业能参与成为主要承接主体，为社会公众提供公共服务。但因为企业是市场主体，以市场利益最大化为目的。它与以社会团体、基金会和社会服务机构为主体组成的社会组织，以社会公益服务为主要目标有明确的不同。强调社会组织承接政府购买服务项目，可以发挥其自身专业化能力，提高公共服务提供的质量和效率；可以有效参与社会公共管理，提高社会治理水平；可以及时发现反馈公共服务需求，促进公共服务供求的有效对接。四是正确理解承接主体中具备条件的个人。考虑到《政府采购法》允许自然人作为供应商，也考虑一些县乡农村基层地区组织型承接主体不足等因素，《办法》规定可以由具备服务提供条件和能力的个体工商户或自然人承接政府购买服务。但应当严格遵守政府购买服务及政府采购等制度规定，不得将其异化为变相用工。

政府购买服务的内容

判断是否确定为政府购买服务内容主要考虑三点：一是否属于政府职责范围。二是是否适合采取市场化方式提供。即适合通过市场竞争性方式，择优选择符合条件的承接主体承担。三是是否属于服务事项。对于服务概念，《政府采购法》及其实施条例有明确的界定，不应有扩大延展解释或者收小缩窄理解。特别需要界定好政府购买服务项目、服务性项目以及工程货物服务混同的项目之间的关系。总体而言，除了超出政府职责范围、不属于服务以及不适宜市场化的事项外，政府所提供大部分公共服务和部分履职所需辅助性服务均可以采用政府购买服务的方式。《办法》对其作了正面列举和负面清单式说明。

《办法》第九条规定，政府购买服务的内容包括政府向社会公众提供的公共服务，以及政府履职所需辅助性服务。《办法》第十条规定政府购买服务范围的负面清单。明确六类事项不得作为政府购买服务内容：一是禁止购买不属于政府职责范围的服务事项。建议界定好政府、市场与社会的关系。既要防止政府部门超越自身职责权限，参与市场竞争领域事项，又要防止将应由政府直接履职的事项交给社会力量，导致公共管理效能下降和监督缺位。二是禁止购买应当由政府直接履职的事项。有关行政决策、行政执行、行政管理、行政监督、国家安全等事项，应当由政府直接履职，不宜交给社会力量承办。三是禁止将政府采购法律、行政法规规定的货物和工程，以及将工程和服务打包的项目纳入政府购买服务范围。这体现了政府购买服务的内容必须属于“服务”性质这一要求，不能对“服务”随意做扩大解释。2017年，财政部发布关于《坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规容融资的通知》，“严禁将铁路、公路、机场、通讯、水电煤气，以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设，储备土地前期开发，农田水利等建设工程作为政府购买服务项目”。四是禁止将融资行为纳入政府购买服务范围。这体现了政府购买服务是政府服务方式的创新，不得将其异化为政府举债融资的工具。特别是以政府购买服务名义变相举债融资进行工程建设问题。政府的融资活动与政府购买服务属于不同性质的行为，无论是否采用市场方式，都必须在相应的国家法规政策的指导约束下规范实施。五是禁止将购买主体的人员招、聘用，以劳务派遣方式用工，以及设置公益性岗位等事项纳入政府购买服务范围。六是法律、行政法规以及国务院规定的其他不得作为政府购买服务内容的事项。以上第二至六项中，属于政府职责范围的事项，应当通过符合国家法律法规规定的规范方式实施。

(作者单位：广东财经大学财税学院)

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