建立政府采购框架预算的设想

【政府采购预算管理与执行经验交流研讨会】

建立政府采购框架预算的设想

对于采购预算这样的特殊预算方式，在执行中要留有更大、更灵活的调整空间。——徐焕东

徐焕东

我国《政府采购法》规定，政府在编制部门预算时，需要编制政府采购预算。法律的这种要求，打破了过去长期只编制政府财政资金预算的传统格局，使政府预算由单纯的资金预算发展到必须编制具体、明细的采购预算的新阶段。但是，必须看到，政府采购预算无论是编制还是执行，都有更大的难度，都更具有特色。如果没有原则性与灵活性有效结合，采购预算不仅不能充分发挥正向作用，相反还可能成为实现采购科学化的障碍。在此，笔者提出建立政府采购框架预算的初步设想，供同仁们共同探讨。

政府采购预算的内容及功能作用

政府采购预算是对公共部门履行职责需要进行的各类采购的综合预测和计划。政府采购预算包括采购预算编制、预算控制、预算审批、预算调整等内容。其中，政府采购预算编制包括政府部门采购什么、采购多少、何时采购、采购价格估算和采购总价格预算，甚至应该包括由谁采购和如何采购等具体内容；采购预算控制是指，政府部门并不是简单地编制预算，而是需要通过预算的过程，实现采购前期管理科学化，需要通过调动采购人内部各部门的力量，对采购需求进行科学的论证和控制，对资金与需求进行协调，对市场供应、市场价格、市场供需变化进行调查和评价，据此编制最符合履行公共职责需要的货物与服务的需求；而采购预算的审批则更多地在财政汇总、政府审批和人民代表大会通过等更宏观的层面，通过宏观层面统一汇总和审批，实现对部门政府采购预算统一综合平衡和管理。

实际上，政府采购预算在整个财政预算管理中，具有不可替代的作用。除政府转移性支出和必要的人员经费外，政府其他支出基本上属于采购性支出。因此，毫无疑问，政府采购预算是资金预算的基础，也是资金预算的具体化。因而，政府采购预算不可避免地会成为整个预算管理科学化和精细化的基础环节，也是实现对政府支出具体、全面监督管理的核心内容。

政府采购预算的特点

相对而言，对政府采购实施预算管理，在我国还是新生事物。事实上，虽然《政府采购法》规定编制部门预算需要编制政府采购预算，但在实践中，政府采购预算的编制、审批等并没有统一规范，各行其是甚至根本没有实际预算的情况仍然很普遍。更为重要的是，许多预算在执行中会遇到很多问题。因为预测本身的错误，或因实际情况发生了很大变化，原来的预计到实际落实时早已发生了变化，导致预算执行起来要么不执行预算，要么必须按原预算执行，削“足”以适“履”。

实践表明，政府采购预算较传统财政纯资金预算，具有很大的差异性。从目前暴露的一些操作执行难的情况看，政府采购预算至少在以下几个方面具有区别于一般资金预算的突出特点。

1.采购预算包含的内容不同。财政资金预算主要考虑总体需要和费用，在资金采购什么、采购多少等没有直接确定的情况下，总数不变中可以调剂使用，因此更具有模糊性和灵活性。而政府采购预算则不同，严格规范的采购预算，要求直接确定采购需求，包括具体的功能、品目、数量、价格、采购时间等等，最后才确定采购金额，其更注重的是采购具有的内容计划。

2.采购预算编制变量多、难度大。相比纯资金预算中通常使用的基数法，政府采购预算的编制和控制难度要大得多。

首先，政府采购预算编制要涉及采购人的需求说明、论证、控制、定位等一系列内容，需要通盘了解采购人履行公共职责和准确的需求定位，需要在激烈的市场供需变化中，了解最必要、最能满足又使成本更低的供应来源，只有这种对接优化，才能做好采购预算的第一步。而在实际操作中，这些做起来难度很大。需求是确定资金供应的依据，而资金供应又是制约需求的因素，如何掌握好需要与资金供给的平衡，也是采购预算编制的重要内容。

其次，采购预算面临众多的技术性难题，对于预算编制和审批人员的预测能力和专业水平要求较高。在确定需求之后，还必须准确地了解商品或服务的价格，只有价格合适，才能准确地预算采购总量和总价格。而采购单位的人员，有时并不了解市场供应状况。

再其次，采购预算的编制还涉及更多的法律、政策因素的影响。如政府采购预算标明的需求不能直接说明产品或服务品牌，因此，价格也只能是一种综合性的价格估算，往往缺乏直接的参照系。由于受到优先节能采购、保护中小企业等政策因素的影响，政府采购预算不一定完全遵循市场规则，这也是政府采购预算区别于其他预算的重要特点。

此外，由于政府采购预算最终是纳税人的采购预算，需要公开透明，接受全社会的监督。由此，涉及采购什么、采购多少的政府采购预算，更容易引起社会的广泛关注。而要满足社会不同方面的不同要求，也会增加预算编制和审批的难度。

3.政府采购预算执行变数大。预算是一种建立在预测基础上的计划。而必须按照预算执行的原则和条件是：预测必须是准确的，变数很小。显然，如果假定预测并不能十分准确，或者实际情况已经因为新的变数而发生重要改变，那么为了按预算执行而执行，就可能出现很大问题。

需要指出的是，政府采购预算的一个重要特点，恰恰是在执行中更容易产生不可预料的变化。就如日常生活中的个人和家庭采购一样，如果预测一年总的资金支出可能相对容易，而要求在今年将明年的采购计划全部列出，并且明年只能按照该计划执行，到时候可能出现的问题就很突出了。而相较个人和家庭预算，政府采购预算在执行中会遇到更多因素变化的影响。

政府采购预算变数可以体现在众多方面，一是随着各种客观情况的变化，需求可能发生变化。政府采购是为满足履行公共职责的需要，而政府公共职责可能会因许多自然的、社会的、市场的因素而不断发生变化。典型的如2003年非典爆发、2008年汶川大地震，许多政府原来根本没有预测到的需求产生了，而原来预计的需求可能成为不必要。需求的变化还可能体现在需求的数量、质量，什么时候需要等方面。二是供应市场可能发生了变化，如在预测时，市场的供应商状况与执行时发生变化，典型的有整体价格通胀或收缩，导致价格起伏，或者新产品新技术导致某些产品价格大幅度下降。三是法律、政策制度的变化可能导致采购发生变化。我国政府的政策意图等能在较大的程度上会影响政府部门的收入和支出倾向。如2008年政府出台4万亿元剌激计划，各级政府部门的资金支出迅速增加，从而导致了政府采购项目的增加。

政府采购预算在其他方面还有许多独特的特点，加上我国目前采购预算主要由采购人单位需求部门和财务人员进行，既缺乏很高的透明度，又缺乏专业制定采购预算的人才，采购预算一般都比较粗略和简单，这样的预算执行起来，与实际的需求、供应和市场价格状况与发展趋势可能会有更多的偏差。如果预算本身就存在问题，而制度上又严格要求按照一些存在问题的预算执行，结果可想而知。

构建具有我国特色的政府采购框架预算制度

政府采购预算的目标不是为了预算而预算，也不是为了必须按照预算执行而编制预算，而是为了满足科学化的采购服务，实现采购与需求准确优质、高效、恰到好处的准确对接。而政府采购预算编制预测难度大、执行中的变数多等特点，决定其必须实行原则性与灵活性结合，必须留有更大、更具有弹性的调整空间，以避免采购预算执行中一刀切、为执行预算而执行预算的现象，提高预算的实际制约和管理意义。政府采购预算制度应以此为原则设计，而不是简单地一刀切的方式。

所谓政府采购的框架预算思路，就是对于采购预算这样的特殊预算方式，在执行中留有更大、更灵活的调整空间。预算并不是一次审批定死，而是先有一个总体预算框架，主体框架确定以后，在实际执行中允许有一部分份额，在执行中可以根据需求、供应及国家政策变化等因素，在预留的份额中进行合理合法的调整。具体内容可以包括以下几个方面。

1.政府采购预算的基本要求和原则不变，即编制部门预算时，必须编制政府采购预算。政府采购预算的编制要求、程序、审批等，都不发生实质改变。

2.政府采购预算在执行调整方面，可以在资金总量不发生太大变化的情况，在具体的采购内容方面，享有比资金预算更大更灵活的法定调整空间。包括调整幅度、内容、时间。如调整幅度，可以考虑允许在资金总额不发生太大变化的情况下，在执行中有20%或30%的采购对象置换空间；调整时间方面，预算可以分季度和月份进行调整，每季、每月根据实际情况的变化，进行一定范围的调整；调整内容方面，可以对需求的内容、数量，特别是价格等进行调整。程序可以不同于资金预算，而是做专门的规定。

3.建立政府采购框架预算，重点是在原则性与灵活性相结合方面下功夫。要保证采购预算的严肃性，大部分采购预算不宜变化，小部分可以适度调整；采购资金总量不宜过度调整，尤其是对调高必须进行严格控制，除国家特殊政策规定或确实市场价格上涨幅度大的以外，一般不能调整，而调整的重点是采购对象、数量、预算价格、采购时间等。在季度和月度调整后，必须按照调整后的预算计划执行；框架预算需要有严格的制度规范，特别是建立科学的调整程序，加强对调整过程的监督和控制。（作者单位：中央财经大学政府管理学院）