政府采购业绩评分都有哪些设置“误区”“盲区”

政府采购业绩评分都有哪些设置“误区”“盲区”

——由一起类似业绩争议案引发的思考

■ 李莹 杨琴

某市《强制戒毒所监控系统集成采购项目》，招标文件评标办法规定，“提供1份类似业绩给予3分，满分为15分”。参与投标的8家供应商均提供有业绩证明材料，评审时评标委员会发生了争议，有专家认为本项目采购需求主要集中于安全防范的监控集成采购，故只有跟安全防范相关的监控系统集成业绩才应给予分值，也即供应商提供的监控设备安装或信息化系统集成项目业绩均不应得分；另一种专家声音则是，招标文件并没有对“类似”作详细规定，只要技术流程或产品设备等相近的项目业绩，均应被视为符合要求而给分。

采购人代表现场解释，作为特殊单位，本项目业绩提出的初衷确实是考察投标人安全防护方向的监控系统集成经验。评标委员会讨论并基于少数服从多数的原则，统一将“安全防范方向的监控系统集成”作为衡量合格业绩（得分）的指标。评标结果公告后，某未中标供应商（投标文件提供多个信息化系统集成业绩未被认可）提出质疑并对质疑答复不满向政府采购监管部门提起投诉，其认为招标文件并没有对“类似”作规定，专家打分不合理，评标结果无效。

上述案例很典型，即评标办法业绩分设置出现不严谨情况而导致质疑投诉。那么在实践中，业绩评分设置常见的误区、盲区还有哪些呢？

违规设置

特定区域、特定行业业绩。《中华人民共和国政府采购实施条例》（以下简称《实施条例》）第二十条规定，“以特定行政区域或者特定行业的业绩、奖项作为加分条件或者中标、成交条件”，属于“以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇”。除特殊情况外，凡是在业绩要求（评分）中体现或变相体现特定行业特定区域的采购文件，应被视为违法。

限定业绩合同金额。财政部2017年公开的第4号政府采购指导性案例明确指出，“虽然合同金额的限定不是直接对企业规模的限定，但由于合同金额与营业收入直接相关，特定金额合同业绩条件的设置，实质是对中小企业营业收入的限制，构成对中小企业实行差别待遇或者歧视待遇”。

据此，无论采购文件提出的业绩合同金额要求是否小于项目预算金额，或所谓“与项目预算金额相适应”，均视为变相将“规模条件、营业收入”作为评审因素，从而违反《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号，以下简称“87号令”）第十七条的规定。

未对业绩评分进行量化。采购文件不对评分标准进行细化，将业绩情况作“优、良、中、差”的主观设定，如“专家根据投标人业绩情况进行综合评分，优：5-6分，良：3-4分，一般：1-2分，无业绩：0分”。明显违反了87号令第五十五条“评审因素应当细化和量化”的规定。

排斥设置或分值设置过高

原《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第18号）第五十二条规定，“综合评分的主要因素是价格、技术、财务状况、信誉、业绩、服务、对招标文件的响应程度，以及相应的比重或者权值等”；现在施行的87号令第五十五条提及的评审因素包括，“技术或者服务水平、履约能力、售后服务等”，未再体现“业绩”。部分当事人因此认为，设置业绩评分可能违反相关规定，其实不然，“业绩”可视为供应商“履约能力”的体现方式之一，特别是技术要求较高的项目，业绩更是采购人对供应商项目实施经验或产品成熟度的考量要素。采购人基于采购项目具体特点和实际需要，设置业绩评分项，合法合理。

当然，业绩的分值也不能设置过高，高分值（权重）意味着新设企业、中小企业可能失去竞争力，更会带来“以其他不合理条件限制和排斥潜在供应商”的争议。

时间限定不清晰

一方面，常见的时间不清晰的业绩评价分设置有：“提供近三年投标产品政府采购业绩进行评价，1份有效业绩（提供中标通知书、采购合同）得X分……”。按上述内容，若以2019年6月进行开评标为例，“近三年”的时间要求会出现至少两种不同理解，一种认为是指2016年、2017年、2018年这整三年，并不包括2019年1-6月；第二种理解是指2016年6月开始到2019年6月共三年。显然，如果供应商提供的业绩恰好处于争议时间区域，对项目将产生负面影响。

因此，笔者建议，采购文件对业绩要求的时间不应使用“近期、近几年”等模糊描述，而最好精确至某年、某月。

通常，采购人对供应商的考察时间范围应倾向于接近项目开展时间，如果偏离项目时间过远，比如2019年的项目要求提供2015年、2016年的业绩，供应商的业绩客观性会有折扣。

另外，由于大部分情况中标通知书跟合同签订的时间会有差异，谨慎起见，采购文件应当清楚表示以签订合同（或发送中标通知书）的时间为准。

另一方面，对于具有一定特殊性的施工类工程项目，除了对时间范围详细规定外，还需定义其时间点是“签订合同时间”还是“项目竣工验收时间”。由于工程施工履约期间不确定因素较多，存在工期延后、合同更改甚至项目“烂尾”的可能，理论上采购人更关注供应商已实际履约完成的业绩情况，因此以竣工时间（提供竣工证明材料）衡量业绩情况更为妥当。否则极可能出现项目评标前几天刚签约的项目业绩，不能实现对供应商业绩考察的真正目的。

“类似”含义不明确

“类似”解释为“大致相像”，显然不是一个可以表达“精确”的词语，但政府采购文件依然频繁出现使用“专家根据供应商提供类似业绩进行评审”作为评价标准。

如本文开篇案例，虽然专家出于善意将采购文件中的类似业绩统一口径：即跟安防相关的监控集成业绩为有效业绩，但实则缺乏有力支持。笔者认为，采购标的物为监控系统集成，纵然供应商提供了一般“监控设备”或信息化集成服务，也符合或远超出了“大致相像”的程度，不应被否定。

之所以出现争议，是因为采购文件没有对类似业绩作准确描述，若能对“类似”的含义作进一步明确解释：“指安防类监控系统集成项目”，便可从根本上解决问题。

实践中，笔者建议，直接将招标产品（货物或服务）的名称作为业绩的定语，如提供物业管理服务业绩等；如果项目特殊或不便用名称加以描述、需要“同类产品业绩”表达的，应当对“同类”作出明确，如“园区规划编制服务”采购项目，园区规划编制、项目可行性研究报告编制等内容在工作中具有相同技术含量的特点，此时便可要求供应商（咨询机构）提供同类产品业绩，并对同类作出详细解释。

对象指向不清楚

对象指向不清楚的情况多出现在代理商投标的货物类项目中，如采购文件将“专家根据供应商提供的业绩情况进行评审，提供1份得X分……”作为业绩评分条款。投标供应商将其中标的项目业绩材料、产品的中标业绩材料，统统放入投标文件，专家在评审过程中如何认定？而且，投标供应商中标的业绩还可能与招标产品毫无关系。

实践中，针对可能出现代理商投标的情况，作为考量产品稳定性和成熟度的角度，采购文件应当明确以“产品”业绩作为评审标准，不然，可能出现产品业绩和供应商业绩区分不清的状况。

证明材料要求模糊

证明材料要求提得不清楚的类似评分条款有：“提供XX业绩，并提供有关证明材料”或“提供XX业绩，并提供中标通知书等相关证明材料”等。

仅“要求提供有关证明材料”的，投标文件中内容自然不能统一，有供应商提供了产品销售单据、发票，同样是证明该产品在市场上有了流通，这尚能理解；试想，如果供应商提供了某采购人购买其产品的新闻报告和联系方式来佐证，专家应该认可还是不认可？这显然是个问题。

要求“提供中标通知书等相关证明材料”也会出现争议，当事人可以理解成中标通知书是必备，其他材料为辅助；也可理解成跟中标通知书并列或类似如采购合同等材料。另外，对中标通知书的要求也应当符合实际特点，比如有些项目不经过政府采购程序，便没有中标（成交）通知书，如果将其作为必须要件，则过于严苛。

笔者认为，依据项目特点，采购文件应当明确所需的业绩证明材料名称。货物、服务类业绩以中标（成交）通知书、合同为基本要求，必要时可要求提供履约验收报告；特殊情况，甲乙双方签订的有效采购（购销或服务）合同也可作为证明材料。工程类项目则需提供竣工验收报告。采购文件还应当规定，证明材料需体现业绩要求的时间范围、产品（或同类产品）名称或明细、项目服务内容、采购人及供应商名称（公章签署清晰可见）等等，对项目经理或团队有关联要求的，需体现项目经理名字、团队名单等。

最后，笔者还想强调一点，采购文件中出现的业绩设定存在歧义或重大缺陷导致评标工作无法进行的，或者违反国家有关强制性规定的，评标委员会应当依照87号令第六十五条的规定，停止评标工作，与采购人或者采购代理机构沟通并作书面记录。

（作者单位：贵州卫虹招标有限公司）

编后：在政府采购实践中，关于业绩的问题时有争论，且常谈常新。哪些因素可以纳入业绩评分而不构成对供应商的差别性或歧视性待遇？“类似业绩”“同类业绩”等模糊概念如何精确表达，从而让供应商和评审专家双方拨开云雾后省时省力？这些问题一直有待探索和回答。本报欢迎读者朋友们参与到业绩设置的讨论中来，为政府采购实务操作提供有意义的参考。

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