紧急采购应以问题导向精准施策

【实务探讨 特殊时期下的政府采购】

编者按：当前，新冠肺炎疫情形势依然严峻，防疫物资相继告急，应急采购启动。财政部先后发布了《关于疫情防控采购便利化的通知》（财办库〔2020〕23号）和《关于疫情防控期间开展政府采购活动有关事项的通知》（财办库〔2020〕29号），对特殊时期的政府采购活动进行了部署。为了广泛宣传本次疫情期间政府采购活动的相关情况，以及为未来政府采购制度建设提供一些理论与实践参考，本报特策划了“实务探讨?特殊时期下的政府采购”专题，以飨读者。

紧急采购应以问题导向精准施策

■ 谢垚

2020年2月3日，中共中央政治局常务委员会召开会议，研究疫情防控工作，会议强调，这次疫情是对我国治理体系和能力的一次大考。我们一定要总结经验、吸取教训。要针对这次疫情应对暴露出来的短板和不足，健全国家紧急管理体系，提高处理急难险重任务能力。要系统梳理国家储备体系短板，提升储备效能，优化关键物资生产能力布局。

本文立足于本次疫情期间紧急采购的实践，谈一谈建立国家紧急采购制度的必要性和紧迫性，以及紧急采购制度建设的建议。

紧急采购当前面临哪些问题

疫情爆发之初，财政部及地方各级财政部门以极快的速度进行了响应。2020年1月26日，财政部即下发了《关于疫情防控采购便利化的通知》（财办库〔2020〕23号），明确疫情防控相关货物、工程、服务采购，可不执行政府采购法规定的方式和程序，采购进口物资无需审批。各地财政部门闻令而动，文不过夜，纷纷在当天予以传达或转发，为支持打赢疫情防控攻坚战提供了最强有力的制度保障。很多奋战在抗疫一线的预算单位反馈，财政部及各地财政部门的政策松绑，为大家放开手脚、大胆工作，大幅提高采购效率，起到了至关重要的作用。

当然，从笔者观察到的情况，以及新闻媒体报道的情况来看，即使制度做了最大限度的松绑，在具体的采购工作中，仍然暴露出政府采购现行制度的短板和不足，主要体现在以下三个方面：

原有采购秩序被打破，出现各地抢购甚至是截留防疫物资的情况。正值春节，工厂开工率低，市场上的防疫物资不足，尤其是医用防护口罩、医用外科口罩、防护服、护目镜、面屏、手套、靴套、消毒液、测温仪等战略物资，采购市场由买方市场完全转变为卖方市场。政府采购市场呈现紧急与短缺并存的现象。各地方利用各种渠道、各种人脉、各种手段抢购防疫物资，甚至出现了云南大理紧急征用发往的重庆市防疫物资的极端行为，产生了比较恶劣的影响。

其他政府采购项目基本处于停滞状态。为避免人员聚集，各地财政部门一般要求采购人合理安排采购时间，甚至要求所有非紧急、非必须的政府采购活动延期。疫情防控期间，评审专家也不愿参与现场评审活动，这就造成疫情防控以外的采购项目基本处于停滞状态。

中小微企业生存艰难。疫情发生以来，从结构上来看，中小企业，尤其是餐饮、零售、旅游、交通运输等方面的中小微企业受到冲击非常大。西贝餐饮负责人表示，有2万员工待业，贷款发工资也只能支撑3个月。疫情因素与经济增速换档、中美贸易摩擦、金融去杠杆等多重因素叠加，中小企业经营困难雪上加霜。

分析问题产生的原因，笔者认为，现行政府采购法律制度是以平和状态、充分的市场竞争为理想环境进行设计的，在当时的立法者看来，政府采购就是采购人对全社会的货物、工程和服务，公开信息、货比三家、充分竞争，通过一个较为公平但有些漫长的程序，选择出性价比最优的商品，没有考虑过疫情、灾害、战争等极端情况下，会产生紧急、短缺、失序、哄抢等等突出的问题。《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）第85条只是明确，出现“严重自然灾害”和“其他不可抗力”两种情形时，相关采购活动不适用《政府采购法》。但立法者没有想到，在紧急状态下，恰恰最需要一个明确、简练和刚性的制度，在紧急和短缺的情况下，维持采购秩序、避免无序哄抢、化解各方矛盾，让战略物资可以优先供给战时最前线。

紧急采购制度是政府采购法律体系中一个非常重要的部分。建立这项制度，是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，是摆在所有政府采购工作者面前一项非常必要、非常紧迫的任务。

紧急采购该怎样做

第一，要坚持基本原则。紧急采购制度，要坚持简单易懂、统一规范、保障前线、扶助弱小的原则。

采购流程方面，要坚持最简化原则，以实现战略目标为首要任务，取消一切不必要的繁琐流程。所有的规则要通俗易懂、简单易行。采购市场方面，要形成统一有序的采购市场，紧急时刻绝不允许搞地方保护，哄抢物资。保障次序方面，要保障战略物资优先向战斗前线输送，抓住主要矛盾和矛盾的主要方面。采购政策方面，要运用政府采购的工具和手段，保护弱势群体，保护中小微企业，帮助他们渡过难关。

第二，注意进入紧急采购的启动权限与核心内容。笔者认为，紧急采购状态应包括国家与省级两个层次。国家级的紧急采购状态应由财政部启动。省级财政部门在报请省级人民政府批准后，可以启动进入省级紧急采购状态。

紧急采购机制的核心内容有两点：一是执行紧急采购程序，二是实行战略物资配额采购制度。紧急采购程序，解决的是紧急的问题；配额采购，解决的是产品短缺时的优先次序问题。国家紧急采购机制下，全国各地方必须执行统一的采购配额，高于采购配额的不得采购，有力保障前线的优先采购权，决不允许各地方各行其是、各自为政、地方保护，甚至与前线争抢物资。

第三，规定紧急采购程序。笔者认为，紧急状态下，不应只考虑战略物资的紧急采购程序，还应当考虑其他采购项目的执行程序。

对战略物资应执行紧急采购程序。以本次防疫工作为例，财政部明确，对与疫情防控相关的货物、工程、服务，可不执行《政府采购法》规定的方式和程序，采购进口物资无需审批。当然，这并不意味着防疫采购活动会脱离监管，财政部要求采购人要建立健全紧急采购内控机制，提高采购效益，保证采购质量，要留存采购文件和凭据备查。发现采购单位或者人员存在违法违纪行为的，要及时向相关部门举报。笔者认为，对战略物资的紧急采购，应当减少和压缩外部审批或者评审环节，加强内部会商决策程序。采购人对于需要采购的战略物资的数量、规格、价格、拟定的供应商、合同条款等核心要素要进行集体讨论，金额巨大、影响重大的，要报请同级人民政府批准。时间允许的，要紧急邀请专家进行会商，听取专家意见。

对其他政府采购项目，应利用科技手段简化采购流程，优先考虑效率，兼顾公平。以本次疫情防控期间的实践为例，对于非紧急、非必须的项目，应当延期组织评审。各地要加快远程开标、评标平台的建设，充分利用科技手段实现不见面远程开标、评标。对于紧急的、必须组织现场评审会议的项目，应当允许采购人自行选择专家、自行选择开标地点，简化开标程序，避免设置述标等需要见面的采购环节。同时，紧急状态下，公告期限、提交投标文件期限、合同签订期限、投诉质疑处理期限均有必要进一步缩短，公共需求征求意见等环节有必要取消。采购人也应大幅简化对供应商投标文件的要求，精简投标文件内容。

第四，建立紧急采购的价格控制机制。简化采购程序后，价格控制就成为一个重要的问题。一些观点认为，紧急状态下，应当放弃市场化原则，统一确定物资的价格，不允许企业涨价，笔者对此持保留意见。应当承认，紧急状态下，企业的各项成本要比平时高。同时，也需要对生产企业以物质激励，引导企业加快恢复产能的速度，全力开工。因此，不能完全放弃市场化原则。建议工信部门、市场监管部门为战略物资设定最高限价，既能有效起到激励作用，支持企业扩大战略物资产能，又能一定程度上控制采购成本。

第五，注重实施紧急状态下的政府采购政策。越是紧急状态，越是要扶助弱小，为经济发展留下种子和希望。要通过政府采购手段全力以赴支持中小企业渡过难关，鼓励他们不裁员、少裁员，维护社会稳定。笔者认为，紧急状态下，中央和省级财政部门可以进一步加大对中小微企业等弱势群体的扶持力度，中央可以将一定的政策支持权限下放给省级财政部门。笔者认为，紧急状态下，对中小企业的预算预留份额可以至少提升至50%以上，价格扣除可以至少提升至20%。甚至可以要求采购人，在中小企业能够满足采购需求的前提下，优先采购中小企业的货物、工程和服务。

（作者单位：北京市财政局）

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