建立绩效导向管理是未来政采制度的支撑

【聚焦《政府采购法》修订研讨会】

关键词：政府采购管理

建立绩效导向管理是未来政采制度的支撑

主持人：

天津市财政局政府采购处处长张国忠

参与嘉宾：

清华大学公共管理学院教授、政府研究所所长于安

南开大学法学院教授何红锋

清华大学公共管理学院助理教授陈天昊

天津市财政局政府采购处周光智

主持人：本环节我们讨论的主题是政府采购法中政府采购管理相关内容的修订。政府采购管理贯穿于政府采购活动的全过程，包括政府采购事前管理，即预算编制，评审专家入库、供应商入库、代理机构入库的管理，也包括事中管理，即政府采购活动是否符合程序，事后管理包括监督检查、质疑投诉处理。欢迎大家就此发表观点。

于安：政府采购管理对于建立以绩效为导向的政府采购制度非常重要。完善的管理机制是政府采购制度的支撑。政府采购管理包括预算管理、需求管理、类型管理（涉及集中采购和分散采购）、缔约管理（涉及几种竞争方式如何选择）、履约管理、验收管理、信用管理、绩效责任管理等若干方面。

其中，对采购人的绩效主体责任如何进行监管是一个重大问题，答案只能是制度性管理。由于采购人太过分散，对采购人绩效管理的监管不能采用传统的直接监管方式。集中采购采用直接的监管比较容易实现。而对于分散采购，只能是标准化和制度化的管理。标准化管理，首先是标准的制定，包括技术质量标准、服务标准、安全标准等，然后建立评审制度和评价结果的应用制度。例如实行政府采购绩效收益的分级评价制度，界定初级中级高级和负级（零级以下）的绩效收益。通过建立完整的、制度化的绩效管理体系，实现绩效型采购的目标。

何红锋：严格来讲，政府采购管理的问题与前面代理和咨询服务的问题是分不开的，本质上涉及政府采购制度的大框架设计。随着采购人主体责任的增强，采购人分散采购的量会不会增加？而政府采购政策发挥作用，其实离不开规模采购，规模采购更多地是与集中采购联系在一起的。我认为，某种意义上看，美国的采购官制度实际上也是一种集中采购，它并不是仅负责某个采购单位，可能负责很多采购单位的采购工作。所以，代理机构的定位与政府采购管理，包括采购的集中度是密切相关的。

关于于教授提到的需求管理，应该说，近年来财政部一直在狠抓这方面的工作，今后仍将成为采购工作中的一项重要内容。但是，社会舆论对此有一些误读，甚至时不时地爆出“财政部决定取消最低价中标”这种博人眼球的说法。这种误读，其实从一个反面凸显了明确采购需求的迫切要求。明确采购需求，是做好政府采购管理包括绩效管理的重要基础，而无论是绩效管理还是采购需求，本来都是采购人的职责所在。

周光智：我认为，现行政府采购法律法规对采购人与代理机构的职责划分不够明确。我们实际工作中经常会遇到这类问题，比如，针对采购文件编制不量化的问题，监管部门在进行处理处罚的时候，往往既处罚代理机构，也处罚采购人。即使采购人委托代理机构编制采购文件，在处理处罚的时候，也要“连带”处罚采购人。有些采购人表示自己很冤枉，认为正是因为自身没有能力编制采购文件，尤其是技术层面的能力不足，才找代理机构代为编制。如果要一起处罚，委托的意义何在？建议修法时明确代理机构的法定职责和采购人授权代理机构的职责。另外，采购人授权之后，是否也要“授责”，也需要予以明确。

陈天昊：关于政府采购管理如何落实绩效责任的内容，我想与大家分享法国的经验做法。首先，确定采购需求，是整个政府采购绩效改革的逻辑起点。采购需求由谁来确定？基本上，法国每一级政府都有一个专门的实力雄厚的技术团队，帮助行政机构拟定特定采购需求相关的技术标准，大大降低了行政机构采购的难度。此外，每个地方都有地方行政委员会，该委员会由当地居民选举产生。行政委员会内部形成招标委员会，再由招标委员内部选举产生一个小的委员会，这个小委员会参考技术团队提供的相关建议，确定采购需求，并依照采购需求形成具体的评标要求进行采购。

那么，我国政府采购管理如何落实绩效责任？采购人必须建立完善的内控机制。而如果将绩效责任机制纳入采购人的内控管理之中，就要实现对采购产品和采购服务的全生命周期的绩效反馈。目前，不论是欧盟还是联合国，对政府采购全生命周期概念的强调越来越多。换句话说，合同履行过程中，要通过采购人的内控机制不断地去反馈产品和服务的绩效。甚至在合同履行完毕之后，产品在使用过程中，服务在具体的实施过程中，仍要继续反馈其绩效。这样的一个反馈模式，肯定会因为机构的不同、行政层级的不同而有所区别。采购单位要建立符合本单位需求以及内控要求的绩效反馈模式，这样的反馈模式要靠实践慢慢去形成，也需要一定的容错机制。

主持人：关于政府采购管理，我想和大家探讨以下几个问题：一是在《深化政府采购制度改革方案》（以下简称《深改方案》）正式出台的背景下，如何建立采购人权责对等的政府采购制度体系；二是政府采购监管部门的职能定位；三是如何降低投诉数量，降低行政成本，目前供应商质疑、投诉、举报几乎是零成本；四是《深改方案》中提到“探索建立与投诉裁决并行的约谈、调解等非强制方式的纠纷化解模式”，这两种模式与政府采购投诉处理有什么关系？法律定位是什么？如果某供应商针对某个政府采购项目存在纠纷，该供应商在约谈、调解之后又反悔了，那么其能否就该项目继续进行质疑投诉？这是我关注的一些问题，希望有机会和大家共同探讨。

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