抓住采购需求脉线，把握采购源头管理

抓住采购需求脉线，把握采购源头管理

■ 李刚

采购需求是政府采购源头管理的核心内容，是执行政府采购预算、发挥采购政策功能、落实公平竞争交易规则的重要抓手，在采购活动整体流程中具有承上启下的重要作用。对此，笔者试从采购需求的内涵及实操要求、采购需求的形成等方面进行分析，与各界同仁分享一下个人的理解和意见。

采购需求的内涵及实操要求

采购需求是为政府部门提供必要的消费品或围绕贯彻特定的社会经济政策而制定的，通过政府采购制度，把不关联、碎片式的采购需求整合成国家执政战略和意志，从而实现社会经济管理和发展目标。采购需求是项目目标在采购活动中的具体化，是采购活动的核心，具有较强的政策性、公共性和导向性。政府采购过程就是将采购需求转化为合同、转化为公共福利的过程。在市场经济里，政府采购需求因不以盈利为目的的特性，彰显了公共利益、政策功能、分配正义和实质公平的深刻内涵。

政府采购不是为卖而买，政府采购合同价格形成的设计模型是以公开透明的采购预算及采购需求为基础，并通过法定的采购方式和组织程序实现。因此，公开、公平、公正、诚实守信是基本前提，其中公平竞争是政府采购制度的基石。政府采购需求正是公平竞争最直接的载体，传导着结果的走向。

然而，现行政府采购制度体系在立法上并未强调突出政府采购合同的特殊性，预算管理也存在两头虚，中间实的情况，采购需求的不确定性，影响了公平竞争，制约了制度体系运行的效果。在节支和反腐的社会大背景下，制度的重点还停留在规范采购行为、节约资金、防范腐败等较低层面程序性的制约，未起到调整总量平衡、优化经济结构、参与国际竞争等高层次的作用。可是，政府采购制度的核心，不仅是节约财政支出和预防腐败，规范公共机关采购行为的管理制度，同时也是宏观调控实现经济社会发展目标的政策工具。

目前，随着政府执政理念的改变，政府由管理型政府向服务型政府转变。构建绩效型政府，加快建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，实现花钱必有效，无效必担责，这成为政府采购制度深化改革的当务之急，制度由程序导向向结果导向转变。结果导向是绩效管理理论中的基本概念和核心思想之一，强调的是经济效益、社会效益和客户满意度。那么，随着政策导向性的转变，必然把采购需求推向更关键、更核心的监管重点。因为“物有所值”最直接、最直观、最容易考量的是采购需求，结果导向的关键环节就是采购需求管理和绩效考核管理。

因此，无论是当前还是未来，每位政府采购从业者都应深刻理解采购需求的真实内涵和重要意义，自觉维护制度要求，助力政府采购制度不断完善，从我做起，尽职尽力做好采购需求的每项相关工作。

一方面，要厘清职责。依据《中华人民共和国政府采购法实施条例》（以下简称《实施条例》）第六条、第十一条、第十三条，《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）（以下简称“87号令”）第十条以及《财政部关于进一步加强政府采购需求和履约验收管理的指导意见》等相关规定，财政部门、采购人、采购代理机构都有同采购需求相关的职责。

财政部门：应当根据国家的经济和社会发展政策，会同国务院有关部门制定政府采购政策，通过制定采购需求标准、预留采购份额、价格评审优惠、优先采购等措施，实现节约能源、保护环境、扶持不发达地区和少数民族地区、促进中小企业发展等目标。

采购人：在政府采购活动中应当维护国家利益和社会公共利益，公正廉洁，诚实守信，执行政府采购政策，建立政府采购内部管理制度，厉行节约，科学合理确定采购需求；采购人应当对采购标的的市场技术或者服务水平、供应、价格等情况进行市场调查，根据调查情况、资产配置标准等科学、合理地确定采购需求，进行价格测算。采购人负责组织确定本单位采购项目的采购需求。采购人委托采购代理机构编制采购需求的，应当在采购活动开始前对采购需求进行书面确认。

采购代理机构：应当提高确定采购需求、编制招标文件、谈判文件、询价通知书，拟订合同文本和优化采购程序的专业化服务水平。

另一方面，要确保采购需求的合法合规。采购需求必须合规、完整、明确。采购需求通常包括采购项目基本信息、功能性需求、政策性需求和其他要求，侧重于技术、服务、安全等方面。87号令第十一条的规定进一步对采购需求所包含的具体内容进行了规范，要求采购需求应当包括以下7项基本信息：需要实现的功能或目标、政策功能要求；执行的标准或规范；满足项目需要的技术、服务、安全、技术规格、物理特性；采购对象的数量、交付或实施的时间和地点；服务标准、期限、效率；验收标准；以及其他技术、服务要求。虽然法条对采购文件内容组成要求中，将商务条件、采购需求、资格条件、报价要求、评标方法以及合同文本作为并列关系，采购需求被当作一方当事人的利益约束，但政府采购需求代表着国家利益和公共利益，跟普通当事人有着本质的区别，同时采购需求与其他并列条件有着千丝万缕的内在关系。在具体实践中，采购需求被赋予了更广泛的内容和信息。

具体来讲，采购需求应当符合法律法规以及政府采购政策规定的技术、服务、安全等要求。简而言之，采购需求应当把国家利益和公共利益放在首位，不得违反政府采购政策，不得以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇、不得有倾向性和排斥性。设定的资格、技术、商务条件与采购项目的具体特点和实际需要相适应或者与合同履行相关。实质性要求和强制性标准必须符合法律法规规定或符合行业主管部门管理的相关规定。

此外，政府采购应当遵循公开透明原则、公平竞争原则、公正原则和诚实信用原则，采购需求体现的正是这些基本原则。为了保证采购公平公正的顺利进行以及达到物有所值的目标，采购需求必须完整、明确。因为政府采购确认成交候选人的原则是：供应商符合全部实质性要求且提供的产品质量和服务均能满足采购需求且报价最低或综合评分最高。采购需求最逼真地呈现出公开、公平、公正原则和充分竞争的市场深度。为此，政府采购制度体系对采购需求提出了完整、严密、系统的制度约束，具体如下：

采购人或代理机构应当严格依据采购需求编制采购文件及合同。采购文件及合同应当完整反映采购需求的有关内容。

政府向社会公众提供的公共服务项目，应当就确定采购需求征求社会公众的意见。除因技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求外，采购需求应当完整、明确。必要时，应当就确定采购需求征求相关供应商、专家的意见。

采购文件设定的评审因素应当与采购需求对应，采购需求相关指标有区间规定的，评审因素应当量化到相应区间。

采购需求、项目验收标准和程序应当作为采购合同的附件。采购需求、项目验收标准和程序应当作为采购合同的附件。

对于不允许偏离的实质性要求和条件，采购人或者采购代理机构应当在招标文件中规定，并以醒目的方式标明。

采购人、采购代理机构一般不得要求投标人提供样品，仅凭书面方式不能准确描述采购需求或者需要对样品进行主观判断以确认是否满足采购需求等，特殊情况除外。

采购人可以在评标前说明项目背景和采购需求，说明内容不得含有歧视性、倾向性意见，不得超出招标文件所述范围。说明应当提交书面材料，并随采购文件一并存档。

综上，围绕采购需求的实现以及转化过程，采购需求不仅是落实政府机构履职完成职能目标所必备的物质条件，更是承载人民的需求和希望，践行初心使命的责任和担当。精打细算，把有限的资金用在刀刃上，用到人民群众最需要的地方，花好纳税人每一分钱，每一笔投入都应产生最大产出，“物有所值”是采购需求的立足之本。近期，财政部率先发布了快递包装、商品包装两个政府采购需求标准，并向社会公开征求意见。采购需求的合理、合法、合规首当其冲成为绩效型政府采购制度解决的核心问题。

下面，追本溯源，我们谈谈采购需求的形成。

采购需求的形成及建议

部门预算、国库集中支付、政府采购三大管理手段被称为财政支出管理的“三驾马车”，三者之间互为条件、相辅相成、不可分割。作为财政支出管理的“三驾马车”之一，部门预算是从源头上规划资金使用方向、更好满足经济社会发展需求的重要工具。其中支出预算是保证本部门履行基本职能所需要的人员经费和公用经费，包括基本支出预算和项目支出预算。中央各部门预算按年度采取自下而上的编制方式，支出预算编制采用零基预算法，其中基本支出预算实行定员定额管理。编制程序实行“二上二下”的基本流程。每年九月底，中央各部门按统一的部门预算编报格式报送财政部（一上）。十一月底以前，财政部对各中央部门上报的预算建议数审核、平衡后，汇总成中央本级预算初步方案报国务院，再经国务院审定支出预算（草案）批准预算分配方案后向各中央部门下达预算控制限额（一下）。十二月上中旬，各部门根据财政部下达的预算控制限额，编制部门正式预算草案上报财政部（二上）。财政部在对各中央部门上报的预算草案审核后，汇总成中央本级预算草案和部门预算草案，报经国务院审批后，提交全国人民代表大会审议，并在人民代表大会批准预算草案后（来年三月上中旬）一个月内向中央部门批复预算，各部门应在财政部批复本部门预算之日起15日内，批复所属各单位的预算，并负责具体执行（二下）。 国家预算的法定性、时效性、预算编制方法（基数法加因素法）以及执行过程中预算调整的法定程序决定了采购需求的“前世今生”。

部门预算与采购需求内在的逻辑关系是：预算部门应当建立和完善内部采购需求管理制度，明确管理责任，做好内部控制和政策传导。在采购代理机构和专家的专业协助下，加强对项目运行环境、市场供应能力、机构能力和人员素质等的分析论证，综合考虑国家的经济和社会发展政策目标，科学合理确定采购需求，并据此作出相对最优的采购安排。专项支出预算的编制应紧密结合单位当年主要职责任务、工作目标及事业发展设想，并充分考虑财政的承受能力，本着实事求是、从严从紧、区别轻重缓急、急事优先的原则按序安排支出事项。也就是说，采购需求的形成是预算单位业务职能部门围绕本单位当年主要职责任务、工作目标及事业发展，通过单方面市场技术或者服务水平、供应、价格等情况的市场调查，并进行价格测算，再通过投资中介机构和专家的专业协助，进行项目前期立项申请、可研论证等工作，形成采购需求和部门预算申请，然后由计财部门进行项目统筹、排序建议、核定以及根据上级行政机关批准后批复执行。

采购需求自下而上编制、上报，又经自上而下的审核、修正直到批准执行。采购需求形成过程因管理部门分级多、跨度大、环节繁琐、专业性强、零散且信息量巨大，导致业务需求和预算分离、脱节，相互之间不但缺乏沟通了解，更缺乏制约和监管。甚至许多经费申请下来，业务需求还是个雏形和框架，采购需求的科学性、合理性受到挑战，缺乏针对性和严肃性，更缺乏整体规划布局。而且因编报周期短、预算编制比较粗，还存在“切块打捆”“一刀切”的现象，很难精细化到具体项目，在具体执行上存在很大的不确定性。以上不利因素使得部门预算不仅很难和国库集中支付、政府采购等管理制度相衔接，造成预算管理、绩效监管困难。同时不受制度约束及监管，单方面、小范围的调研接触供应商，形成的采购需求及价格测算，极易导致技术指标方面的排他性、预算的失真，不利于形成潜在供应商之间的竞争，既难融入市场，更受制于市场。而且容易滋生以权谋私、贪污腐败等违法犯罪行为。以至于从政府采购源头就埋下不公的祸根，从而影响到政府采购制度的经济目标和效益目标的实现，科学合理确定采购需求任重道远。如何建章立制将采购需求管理与项目立项、预算批复、采购过程、资金支付和绩效管理有机结合，建立政府采购需求管理制度体系，确保采购活动有效实现项目目标，提高财政资金使用效益。笔者有以下建议：

一是采购需求宜分门别类，对保证本部门履行基本职能所需要的基本支出预算，包括通用和标准的货物、工程、服务都由国家统一制定采购需求标准，并全部纳入集中采购，形成采购规模主导和调控市场经济。

二是对于专项支出预算，部门预算（采购需求）应当自上而下地分解符合国家发展纲要，引导并压实对口职能单位的主要职责任务、工作目标及事业发展设想，并形成采购需求及投资规划，统一归口到国家职能主管部门统筹管理。比如目前中央办公用房的管理，就全部交由国家机关事务管理统一管理。统一归口管理便于实现物有所值的采购目标。

三是针对专项支出预算，部门预算为保持财政预算的权威性和严肃性，采购需求应从事中监管转变到事前和事后监管，这更有利于实现结果导向的目标和绩效管理。部门预算应当在提交全国人民代表大会审议前，完成采购需求征求意见，由点对点的价格测算改变为点对面的市场调研，让行业协会参与进来，形成完整明确的采购需求和量化的客观指标。采购过程和执行过程中的采购需求调整应按法定程序进行。

（作者单位：新华社办公厅政府采购处)

小编有话说

提到中国的节日，大家脱口而出的不免是中秋节、春节、元宵节……但事实是，12月4日，我国将迎来第6个国家宪法日和第18个法制宣传日。

普法学法，与法同行。作为从事政府采购事业的每一位政采人，理应将学习政府采购相关法律法规当作自己的职责之一。然而在实践中，许多从业者对法律法规学习不到位，甚至在基础认识上就存在一定误差。就在近日，听到一位职场“小白”说道：“《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）是民事法。”在这里，小编要告诉大家，《政府采购法》是行政法。

在这个即将到来的重要纪念日，学习和正确应用政府采购相关法律法规，你做到了吗？

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