政府采购制度的结构问题

【聚焦《政府采购法》修订研讨会·修法研究提纲之“总则”】

主持人：

清华大学公共管理学院教授、政府研究所所长于安

参与嘉宾：

南开大学法学院教授何红锋

天津工业大学法学院副院长、教授付大学

清华大学公共管理学院助理教授陈天昊

天津市财政局政府采购处处长张国忠

政府采购制度的结构问题

主持人：总则部分，政府采购制度的结构问题是我们要予以关注的，重点是紧急采购、安全采购、国际采购、小额采购等与我们所适用的普通采购的关系怎么处理，整个政府采购的规则如何确立，政府采购限额标准以下的小额采购是否要设立专门的原则。我把问题抛出来，各位嘉宾可以对照现行《政府采购法》以及实践中遇到的问题，发表观点。

何红锋：政府采购实体包括国家机关和其他采购实体，我认为也包含国有企业。在我国加入GPA的第六轮出价中，我国已经在政府采购实体中纳入了部分国有企业，由此会涉及《政府采购法》《招标投标法》的关系问题。2019年两会期间，全国人大代表王玲提出了修改《招标投标法》《政府采购法》维护法制统一的建议。对此，财政部答复称，诚如代表所言，两法的适用范围在一定程度上存在不协调的问题。财政部支持遵照国际规则和惯例，结合我国采购实践经验，制定统一的《政府采购法》。下一步将重点围绕政府采购主体责任、交易机制、需求管理、履约管理、责任追究等方面，提出修订法律的建议，积极推进《政府采购法》修订。我认为，如果朝着两法合并的方向努力，时机尚不成熟，但这是我们无法回避的问题。另外，关于政府采购制度框架中采购范围的问题，《政府采购法》中有一个概念，认为政府采购限额以下的不属于政府采购，或许这个规定不是那么合乎逻辑。比如，《中华人民共和国合同法》不包括劳动合同、《中华人民共和国仲裁法》不包括劳动仲裁，显然不太合乎逻辑。对于小额采购，我们可以更为灵活地去规范它。

陈天昊：何老师提到政府采购限额以下的是否属于政府采购这个问题，我想就这个问题分享一下法国的经验。从国际通行的做法看，政府采购限额标准以下的小额采购也应受到政府采购法律的规制，但由于这类项目金额较小，如果用复杂的程序操作会导致成本过高，所以通过什么样的方式来规范就很关键。

目前，法国政府采购的相关规定明确，25000欧元以下的政府采购项目不再强制要求严格执行公共采购法典中的法定程序。按照法国公共采购法典的规定，此类项目，采购人有权自主选择用何种程序进行采购，可以参考公共采购法典中的法定程序自行设计既符合需求又符合项目特点的采购程序。法国的公共采购法典仅作了三点原则性的规范：第一，采购结果应充分满足采购人需求；第二，应尽量实现公共资金的良好利用；第三，采购人不能系统化地与一个供应商签订采购合同，即只要一个采购项目可能存在多个供应商，即使该项目的采购金额再小，也不能只和一个供应商签订采购合同。虽然在采购前端没有严格复杂的程序对此类项目进行规制，但为了确保采购人更好地执行这些规定，法国在采购后端的救济阶段设置了审查程序，一旦进入诉讼环节，行政法官会审查采购项目的合同订立过程中是否满足一些基本的要求、是否达到了绩效目标等。这样，通过弱化采购前端的程序性要求，并赋予采购人更多自主权，再完善后端的监督，既充分激发采购人的积极性，又避免设置过于严苛的程序，降低制度性采购成本。

付大学：小额采购的主要问题就是，它是否应该受政府采购法律法规的规制，这次修法需要对此进行明确。现行《政府采购法》等相关法律法规通过集采目录的方式将一些小额采购纳入其中，未纳入集采目录的小额采购有些地方和单位也履行集中采购程序，或者必须从地方财政局（厅）所建的统一平台采购。如某市一些高校对未纳入集中采购目录的低值易耗产品超过500元的，都由学校统一履行政府采购程序；很多地方政府对采购限额标准以下或采购目录以外的所有使用财政资金的采购都要求必须在“xx省（市）政府采购中心网上商城”采购。尽管实现了“平台之下无交易”，然而，由于网上商城商品竞争得并不那么充分，价格往往比市场价格要高。可见，现行政府采购法律制度在实际操作中被泛化使用，导致采购成本增加、采购效率低下，这次修法需要考虑这个问题。

于老师提出，此次修法的价值取向是由合规主义转变为结果主义，这是非常好的立法导向。不过，我担心在实际操作中政府采购制度被泛化的问题仍会存在，小额采购仍会被纳入法律规制范围。因为政府采购制度已成为一些行政机关、事业单位或社会团体用来规避责任的一种方式，成为某些领导“不担当”“不作为”的挡箭牌。一些单位的采购人员认为只要履行了政府采购程序，就可以减轻或免除相关领导和采购人的责任，从而导致政府采购制度被泛化使用、被过度使用，带来财政资金浪费，增加交易成本。而一些发达国家政府采购则尽量避免这种情形的发生，如美国联邦政府采购对2500美元至10万美元之间的采购采用简化采购方式（政府信用卡、订单及采购协议等）。

关于小额采购问题，我提出两点建议：其一，对一定数额以上的小额采购规定具体的简易采购程序；其二，对一定数额以下的小额采购，法律明确规定由采购人自行采购，不得泛化使用政府采购制度。

张国忠：首先，修法是在“放管服”改革的大背景下进行的，如果把小额零星采购纳进政府采购法律的规制中，把过去没有管的又管起来，可能会与当前“放管服”改革的大背景相违背。其次，去年中央全面深化改革委员会第五次会议审议通过的《深化政府采购制度改革方案》强调采购人是采购活动的责任主体，如果把小额零星采购纳入《政府采购法》管理范畴，对于这类采购项目，采购人的主体责任如何体现。最后，把小额零星采购纳进来，可能会降低预算执行的效率。另外，按照《政府采购法》第二条规定，政府集中采购目录中的小额采购必须执行政府采购，但集中采购目录以外的分散采购各地标准不一。比如，天津市分散采购限额标准目前提高到了50万元，有的地方已经提高到了100万元。提高分散采购限额标准，是为了给采购人一定的自主权，在这个限额标准内，财政部门不用管得太细。如果把小额采购纳进政府采购法律的规制，可能会增加修法的难度。所以，我认为当下还是应该把该管的管好管住，该放的放开放活。

何红锋：小额采购属于政府采购，并不意味着一定要严格按照集中采购目录限额标准以上的项目来管理。实际上，目前我国的政府采购管理制度已经非常严格，若小额采购不纳入政府采购法律规制中，反而管理会更为复杂，以至于出现一系列麻烦。将小额采购纳入政府采购法律法规的管理范畴，采购人会享有更多自主权，两者并不矛盾。总之，小额采购属于政府采购，但其并不一定要按照《政府采购法》规定的程序执行，采购人完全可以自行决定如何采购。

主持人：感谢各位嘉宾分享观点。除了大家讨论的话题外，关于总则部分，我们可能还应重点关注这几个方面：一是公共政策与普通采购活动的关系问题。公共政策实行绩效和普通采购实行绩效的方法不一样，其实是两套规则。公共政策的政策目标会更为优先，普通采购活动的民事属性则会更多一些。怎么把实行公共政策和普通的采购活动予以区分？二是其他比较细节的问题，如信用管理。信用包括政务信用、商务信用、社会信用，现在，我们已经习惯用信用管理来代替过去很多不奏效的法律手段。如果把政府采购定义为合同行为，合同是建立在信用基础之上的，有必要对信用管理做一个交代，即如何实施信用管理。当然，其他的还有采购对象、定义、采购限额如何控制、采购市场如何统一、监管权限等问题。

我总结一下，我们要彻底改变“政府采购就是程序、政府采购就是集中采购”的观念。纳入政府采购，指的是纳入政府采购的规则，小额采购也应有相应的规则。而这些规则如何设计，是我们需要重点考虑的。未来，《政府采购法》应围绕结果主义来制定，要看政府采购是否体现了绩效的原则，所以总则部分的关键在于现行法和未来法之间的观念转变。

（文字/马金耽）

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