对我国政府采购政策功能的梳理

对我国政府采购政策功能的梳理

——我国政府采购政策功能效应研究（上）

■ 马海涛 王东伟

自金融危机以来，各国为了刺激经济增长，纷纷实行扩张性财政政策，以加强对本国经济的干预，希望借此促使国内经济的复苏和就业的增长。作为一国财政政策的重要组成部分，政府采购借助采购规模等方面的独特优势，发挥了节约资金之外的其他诸多政策效应，即本文研究的主题——政府采购政策功能效应。西方实践经验证实，政府采购的政策功能对一国经济与社会发展意义重大，而政府采购也从简单的财政支出手段升级为体现国家政策意图的政策工具。为此，有必要对近年来国内关于政府采购政策功能效应的研究进行梳理，为今后的理论研究和政策实践提供借鉴。

笔者选取了近年来部分核心期刊以及CSSCI来源的期刊公开发表的以“政府采购政策功能”为主题的代表性文献及其观点进行综述，在此基础上，对未来研究方向进行展望。

政府采购政策功能认识研究

政府采购政策功能认识研究主要指对政府采购政策功能内涵的解读，包括政策功能所包含的具体内容、机理及负面影响等方面的认识。

（一）政府采购政策功能划分

我国《政府采购法》第九条对政府采购政策功能作了界定，即政府采购应当有助于实现国家的经济和社会发展政策目标，包括保护环境，扶持不发达地区和少数民族地区，促进中小企业发展等。这种原则性描述虽然缺乏操作性，但为理论与实务界探索政策功能的落实提供了广阔空间。

早在《政府采购法》颁布之前，已有学者关注政府采购政策功能及其效应，并给出了政策功能的初步界定：创造有利于经济发展的国际环境；协调区域经济发展的不平衡；扶持民族幼稚产业的发展；抑制集团消费，均衡公务员待遇。《政府采购法》颁布之后，对政策功能的认识扩展至：创造有效内需；合理配置资源；扶持新兴产业。还有学者在上述功能之外，通过借鉴美国相关文献的描述和做法，提出政府采购政策功能还应包括：防止行政腐败；保护劳工利益；促进保护信息隐私和自由；支持少数民族发展等方面。为便于理解，现将复杂的政策功能进行分类，见《政府采购政策功能及其分类表》。

从《政府采购政策功能及其分类表》中的分类可以看出，政府采购对经济及社会的影响超出财政支出管理的范畴，之所以仍然对政府采购政策功能界定没有定论，主要是因为各学者看待政策功能的角度和高度不同。如果站在国家系统运行角度来看，广义上，政府采购政策功能的外延几乎与政府事业的边界重合，因为政府采购作为一国财政支出的重要方面已深入到政府事业的方方面面。

（二）政府采购政策功能定义

在定义界定方面，学者们普遍认为政府采购政策功能是指政府利用资源优势，通过对规模、结构、需求参数、评标标准等要素的调节，实现对国内需求的总量与结构的调控，在满足采购人基本要求的基础上，实现诸多宏观目标。定义体现了政府采购基本功能与政策功能的关系处理，如果以发展和辨证的眼光看，基本功能与政策功能的实现是不冲突的。因为政府采购基本功能中已含有对经济社会发展宏观调控功能的内容，只要进行合理的制度设计，政府采购的基本功能与政策功能可以同时实现；实在无法兼顾，应当把实现国家职能、维护国家利益放在第一位。

（三）政府采购政策功能的实现机理

政策功能的发挥首先必须遵循市场规律，在此基础上，通过调节相关要素以实现对经济、社会的影响。从传导机制角度来看，工具变量是政府采购政策，中间变量是收入分配，政府采购政策通过对中间变量的影响实现对供应商生产经营行为的引导进而落实对经济与社会的调控。从制度设计角度看，政府采购制度中的合同规制对于政府摆脱管理危机、解决政府信用危机与财政危机也有所助益。

在诸多影响因素中，政府采购规模对政府采购的广度和深度影响最大，是政府采购经济效率与政策功能实现的基础。除此之外，政府采购政策功能发挥的充分条件还应包括：政府采购过程设计的公开性、竞争性以及区域政府采购活动的集中性；强调绩效且透明的政府采购预算体系；深入的市场调研与长远的战略规划；政府采购操作过程的标准化。

在我国各项公共项目落实过程中，政府采购的运用从无到有，其功能显现是毋庸置疑的。然而，这种功能尚未达到灵活运用的程度，加之缺乏信息公布与考核评价机制，因此，当前对于我国政府采购政策功能实现的总体状况，无法得到一个客观、公正的认识。

政府采购政策功能研究

尽管政府采购政策功能可以从不同角度进行认识，为便于梳理，本文依据我国《政府采购法》中的划分来作出分析。

（一）政府采购与扶持中小企业

政府采购扶持中小企业的法律依据是《政府采购法》《中小企业促进法》，而对中小企业予以扶持的逻辑前提是基于对中小企业的价值定位，特别是在西部大开发与新农村建设过程中，中小企业发展在缺少国有企业的西部和农村地区更具有重大意义。在扶持对象认定方面，有学者指出，只有幼稚产业标准之下的中小企业才是真正的扶持对象。

1.政府采购对中小企业发展的积极作用

政府采购对中小企业发展的促进作用主要体现在：为企业提供进入市场的便捷通道；为企业提供稳妥的资金渠道，代政府变相给予企业融资优惠；成功中标政府采购项目，相当于企业在政府平台上免费进行大型宣传。

2.发达国家政府采购支持中小企业经验

发达国家经历了一个确立后不断调整的过程，才建立起比较完善的中小企业支持体系。扶持中小企业在发达国家政府采购体系中一般被作为政府采购支持自主创新的工具。其举措可概括为：出台专门支持中小企业的法律，包括通过立法对中小企业参与政府采购项目提供服务支持和采购优惠、出台相关法律减少中小企业参加政府采购的成本；设立专门的部门，落实对中小企业的优惠政策；建立年度汇报和评估制度，确保对中小企业的扶持落到实处；为政府采购支持中小企业制定详细的实施操作规则，包括为中小企业提供预留采购份额和拆分采购合同、降低中小企业参与政府采购的门槛、为中小企业参与政府采购提供全方位的服务支持。

3.我国政府采购支持中小企业发展的改进建议

为了更好地落实政府采购扶持中小企业的政策功能，学者们从如下方面提出了改进的建议：建立科技型中小企业认证制度；强化《政府采购法》《中小企业促进法》中有关中小企业支持政策的可操作性，把对中小企业的扶持落实到位；成立专门的中小企业扶持机构，以落实与中小企业扶持有关的宏观政策目标。

（二）政府采购与平衡地区发展

随着我国社会经济的持续发展，由于市场失灵，社会财富在城乡不同地区以及行业间的分配差距越来越大，要求政府通过公共支出政策的调整优化资源配置，缩小收入差距。从这个意义上讲，政府采购政策与资源优化配置目标之间有内在的一致性，然而由于法律、体制及寻租现象的存在，政府采购政策的落实极易受到利益相关者的干预，在实际操作中难以发挥其平衡地区差距的调节作用。

（三）政府采购与节能环保

节能、环保事业关系到社会的可持续发展与经济结构转型，对国家可持续、健康发展意义重大。政府采购对于绿色生产与消费的促进作用并不仅仅局限在政府政策和节约资金，更重要的是通过政府采购的示范和引导作用，形成对社会的正向倍数影响效应。

1.我国实现政府绿色采购的障碍

当前，我国政府采购在支持节能环保方面的效果受到如下几方面的阻碍：我国企业和产品的绿色标准整体水平较低，导致企业在绿色设计、绿色供应链管理以及社会责任延伸等方面重视程度不够；绿色采购利益相关者各自为政，缺乏沟通和协调机制，公众参与和监督机制不完善；与欧盟相比，我国绿色采购没有形成符合国情的采购程序、环境标志认知、环境管理体系认证、清洁生产审计等制度；用于宣传绿色产品、绿色供应商、分享绿色采购经验的信息平台尚未构建起来。

2.发达国家政府采购支持节能环保的经验

美国在政府绿色采购方面可借鉴的经验主要体现在：美国有关绿色采购的行政法规颁布遵循了先易后难的原则，由条件成熟的领域先行制定并逐步扩展至政府绿色采购的方方面面，而且每个规定都非常细致，便于操作执行；美国有专门的行政组织、机构和人员负责绿色采购政策的落实，而且行政机构级别和权限较高，部分部门的人员由总统任命并直接向总统汇报，工作人员中有相当比例的环境专家和政府采购专家，工作团队的专业化程度高；美国绿色采购标准自成体系，每类产品都有对应的环境标准，该标准严谨且随着科技和市场的发展动态调整，标准变动与更新情况可在网络上实时获得。

欧盟的特色是发布技术支持手段落实和支持政府绿色采购。欧盟发布了诸多手册和工具包类文件，为欧盟各国绿色采购制度的落实构建了程序、环境评价工具，甚至包括采购培训与案例分析。德国政府为了支持环保，将公共采购与环保目标直接关联，并要求各政府部门产品只能采购节能环保产品，工程采购须满足环境标准并优先采购节能环保产品。

3.我国政府采购支持节能环保的改进建议

为发挥政府采购促进节能环保的功能，我国应从如下几方面进行改进：建立全面、准确的信息资料系统，让采购人提前明确产品与服务在不同生命周期阶段对环境的影响；健全环保产品认证与环保标志制度；扶持发展绿色环保产业；建立相应的执行、监督、考核、评估机制；加大宣传、交流、培训力度，提高各利益相关者对绿色采购的认识和支持。

美国政府采购政策功能实现体系借鉴

随着欧美发达国家以强化公共服务为导向的公共改革进程的加快，政府采购政策功能中，作为其“第二目标”的作用日益受到重视，并逐步发展成政府实施宏观调控、引导经济和社会发展的重要手段。由于这些国家政府采购历史较长，市场经济较为发达，所以，其政府采购政策功能落实手段更为灵活，落实效果更为到位。

以美国为例。美国政府采购制度体系特征主要体现在如下方面：政府采购立法涵盖了政府采购的方方面面，并且各项立法均以宪法为指导，以宪法精神为立法准绳，因而法律间的冲突比较少；设立隶属于白宫的联邦政府总务署，负责集中采购的组织操作，通过为其他政府机构提供服务收取服务费；明确的政府采购政策功能与灵活的制度设计，如，美国并没有出台专门的促进自主创新的配套法规，而是将其散落在其他相关法律法规之中，通过国货优先采购、扶持中小企业、国防采购等手段联合促进自主创新；专业化的合同官员制度；充分利用国际规则中的例外条款为本国谋求利益，美国加入GPA后仍然频繁利用例外条款对本国自主创新产业及民族产业进行保护。

我国政府采购政策功能实现的障碍研究

阻碍现有的政府采购政策功能发挥预期效果的主要原因包括：法律制度不完善，导致政府采购政策功能运行机制缺失；法律规定的政策功能目标存在矛盾；缺乏落实政府采购政策功能的细则和具体措施；缺乏有关政府采购政策功能的鼓励和引导措施，政府采购并不天然具有节约资金、预防腐败和经济调节作用，而且政府采购的经济调节目标与采购人的经济效益目标往往存在冲突，一旦两个目标有所冲突时，采购人往往不会自觉服从宏观目标，所以，政府采购政策功能的发挥必须依靠科学的制度设计特别是处理目标冲突时的激励措施；公众和工作人员落实政府采购政策功能的意识不强；在当前地方财政的能力下，政府采购政策功能的发挥同维护本地财政利益、促进本地经济发展目标相抵触，故从落实情况来看，政府采购政策功能在某些地区往往会演变成地方保护主义；未根据社会、经济需要制定政府采购政策功能标准并按周期修订。

（马海涛系中央财经大学副校长、财政税务学院教授；王东伟系中央财经大学财政税务学院经济学博士生）

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