把握好三种关系切实贯彻执行38号文

【实务探讨】

把握好三种关系切实贯彻执行38号文

■张泽明

财政部《关于促进政府采购公平竞争优化营商环境的通知》（财库[2019]38号）（以下简称《通知》）目前已正式实施，该文件对政府采购监管与实施提出了新要求，直接对标世界银行公共采购指标。作为政府采购从业人员尤其是监管人员，应当如何抓住关键并做好实施呢？笔者谈几点粗浅的体会。

明确“事前规范”与“事中事后监管”的关系

《通知》从“全面清理政府采购领域妨碍公平竞争的规定和做法”“严格执行公平竞争审查制度”等六方面对政府采购工作提出了新要求，细致梳理其中的监管逻辑，大致可以分为以下几个要点。

一是兼顾事前监管的规范性。《通知》对“全面清理政府采购领域妨碍公平竞争的规定和做法”“严格执行公平竞争审查制度”和“进一步提升政府采购透明度”三大内容提出了具体要求，主要体现在破除参与政府采购非必须的门槛上。二是加强事中监管，《通知》加强了对“政府采购执行管理”和“加快推进电子化政府采购”的规范。三是完善事后监管，《通知》提出了“完善政府采购质疑投诉和行政裁决机制”的要求。

从以上内容看，在前一阶段监管部门严格执行“放管服”改革要求、加大事中事后监管的基础上，现阶段财政部门的着力点还要兼顾政府采购的事前阶段。换而言之，对事中事后的监管前提，是监管部门预先提出了相对细化的规范，然后政府采购当事人才能严格按照规范操作不逾矩。这样的监管思路调整显然同“放管服”改革的要求相吻合，也是对更好地执行事中事后监管的有益补充。

厘清“当前任务”与“中长期任务”的关系

从监管执行节奏上来看，监管部门当务之急无疑是对《通知》中列出的10项妨碍公平竞争的规定和做法进行清理。这10项内容中，一些是之前财政部门曾经在各类规范性文件中提出过的措施，比如不允许以供应商规模、成立年限、是否设立分支机构等限制供应商参加政府采购；一些是对过去禁止问题的进一步延伸与明确，比如不得强制要求采购人采用抓阄、摇号等随机方式或者比选方式选择采购代理机构；还有一些则是全新的禁止性规定，比如除了协议供货和定点采购，不得通过入围方式设置备选库、名录库、资格库作为参与政府采购活动的资格条件等。对比国家发改委等八部门在《工程项目招投标领域营商环境专项整治工作方案》中提到的18项整治要点，可以发现，两个文件归根结底都是从剔除不合理的资格条件、评分要素和清理没有法律法规依据的审批、备案、监管、处罚、收费着手，营造公平竞争的营商环境。值得注意的是，《通知》中对电子化采购问题给予了较多关注，在需清理的10项问题里列出“不得要求供应商购买指定软件，作为参加电子化政府采购活动的条件”，这是在以往的制度文件中较少提到的，需要在推广电子化采购的大环境中认真落实。《通知》还提出，要加快完善电子化政府采购平台的网上交易功能，实现在线发布采购公告、提供采购文件等，结合《通知》中不得“不依法及时、有效、完整发布或者提供采购项目信息，妨碍供应商参与政府采购活动”的禁令，这就意味着，当前某些地方政府采购网上招标公告中招标文件不提供公开下载的问题需要得到及时纠正。

除了前述“立行立改”的要求，《通知》中还提出了一些“中长期”任务。这些任务不仅是《通知》所传递监管理念革新的亮点，也是基层监管贯彻执行的要点与难点，需要我们给予重点关注。

一是采购意向公开问题。《通知》要求自2020年起，选择部分中央部门和地方开展公开采购意向试点。在试点基础上，逐步实现各级预算单位采购意向公开。在之前的政府采购过程中，采购意向只是作为采购人市场调查的一部分，一直没有从概念上被提炼出来，实际操作也大多依托采购人员的个人经验。此次提出将采购意向公开，搭建起采购人与供应商之间信息的桥梁，对弥补双方的信息不对称和防范暗箱操作的行为，将起到一定助益。

当然，采购意向公开是属于规范操作范畴的新生事物，面临着诸如收集到意向应该如何处理、意向在形成规范采购需求中应该起怎样的作用，相关人员在公开意向时如何平衡保密要素与采购意图的公开度等具体问题。这些不仅需要相关操作细则予以指导，也对采购人员的专业度提出了更高要求，甚至将助推采购官制度的建立。而如果采购官的专业性得到认可，那么在当前公务员体系下，采购官究竟是适用聘用制，还是归为专业技术类公务员，或者是归为风险岗位的综合管理类公务员，适用职务职级并行的激励政策，可能不是财政一个部门可以一锤定音的，还需要多部门的协调配合。

二是公平竞争审查制度执行问题。自2016年6月国务院印发《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》开始，三年来虽然公平竞争审查制度不断推进，但也面临着形式执行容易，实际效果如何难以界定的问题。虽然2017年发改委、财政部等五部门印发了《公平竞争审查制度实施细则（暂行）》，但是仍有诸多细节有待考量。单以政府采购而论，在出台规范性文件进行公平竞争审查时，如何挑选利害相关人听取意见比较科学、何时向社会公开征求意见比较稳妥、如何平衡好行政效率与依法行政，都需要进一步摸索。另外，第三方专业机构与专家的介入时机、规范性文件发布后的后期评估与整改、如何与反垄断专业部门进行有成效的协调、评估材料存档后如何进行再监督，公平竞争审查形成的评估材料是否可经相关利害关系人申请进行政府信息公开等，仍有很多操作细节需要明确。只有把细节做扎实了，政府采购的公平竞争审查制度才能在听善音、行善治、出良法上真正发挥效用。这有时也并非单凭财政一家之力可以完全落实到位。

三是关于行政裁决问题。今年6月，中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于健全行政裁决制度加强行政裁决工作的意见》，对行政裁决适用与执行等问题进行了规范。《通知》提出，研究建立与“互联网+政府采购”相适应的快速裁决通道，为供应商提供标准统一、高效便捷的维权服务。这一点不仅在落实中需要吸纳各方意见，也对基层提出了较高的执法要求。众所周知，目前基层在处理投诉与行政处罚等行政裁决问题时，专业的人力资源短缺压力已经凸显。如果再确定开通互联网受理行政裁决通道，基层监管部门执行效率与人力资源将经受更多考验。由于《政府采购质疑和投诉办法》（财政部令第94号）（以下简称“94号令”）中有供应商需书面提出投诉的条款，如果允许互联网接受投诉，那也意味着94号令相关条款要予以调整或扩大化解释，其他许多细节也需要在实践中得到细化和落实。

重视“执行”与“优化”的关系

政府采购是连接政府与市场的重要纽带，是发挥财政资金政策功能的重要途径，也是宏观政策与微观操作的重要连接点。随着政府采购规模的不断扩大，前述功能日益强化并凸显。此次，财政部将做好政府采购工作提到优化营商环境的高度，也充分证明了财政部对政府采购地位与政策功能的充分认可。

据了解，世界银行拟于2020年起将公共采购指标引入营商环境指标体系，公共采购指标的纳入将对我国在《营商环境报告》中的排名产生重要影响。无独有偶，8月20日，发改委、工信部等八部门也印发了《工程项目招投标领域营商环境专项整治工作方案》，并开通了招标投标领域损害营商环境线索网上征集平台。这表明政府采购、招投标此类政府购买行为对营商环境的影响显著是多部门的共识。

在新时代背景下，规范政府采购已成为惠及微观市场、增强企业内生动力的重要手段，况且政府采购与招投标也是地方政府接受巡视巡察的重点内容。因此，基层从业人员更应充分领会好、处理好政府采购与优化营商环境的关系，做到认识到位，执行有力。

（作者单位：大连海关）

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