政府采购电子卖场的基本问题

【政府采购电子卖场系列谈】

编者按：作为执行协议供货和定点采购业务的电子化平台，政府采购电子卖场已伴随着协议供货制度走过十余年历程，在提高采购效率、增强采购透明度、降低采购价格、提升采购体验等方面发挥了积极作用。当前，《深化政府采购制度改革方案》即将正式公布、政府采购方式和采购模式有望进一步重塑，系统梳理政府采购电子卖场多年实践的利弊得失，探究其未来发展方向，为政策制定者和实践者提供参考依据，正是我们推出这个系列的初衷。

政府采购电子卖场的基本问题

——兼谈对协议供货电子化平台的再认识

■ 张晓光

政府采购电子卖场并不是新生事物，它是本世纪初政府采购领域协议供货和定点采购的普遍推广与互联网信息技术飞速发展相结合的产物，其实质是执行协议供货和定点采购业务的电子化平台。政府采购电子卖场是时代的产物，也随着时代的发展而发展。然而，正如每个时代总有属于自己的问题，政府采购电子卖场在每个发展阶段也都有各自的问题，但正是这些问题的不断解决，推动着政府采购电子卖场不断完善和发展。对于政府采购电子卖场的研究，首先要科学地认识和准确地把握其性质定义、展现形式、功能特色、建设运营等基本问题。

政府采购电子卖场的性质定义

政府采购电子卖场，顾名思义，就是政府采购领域的电子卖场。从政府采购专业角度来讲，这个概念具有一定的特殊含义。政府采购电子卖场，全称应为政府采购协议供货和定点采购电子卖场，是执行协议供货和定点采购的电子化平台。在政府采购领域，电子卖场是一个统称，诸如电子商场、电子商城、电子集市、网上超市、网上商城、电商平台等都是电子卖场的不同称谓，尽管业务形式有所不同，但都是协议供货的电子化平台。

政府采购电子卖场的“卖”具有特定指向。作为电子化平台的电子卖场，并不是把电子卖场提供的服务“卖”给入驻的供应商或者采购人，而是为执行协议供货业务搭建的服务供应商和采购人的政务平台。初期，政府采购电子卖场通常只具有信息发布和商品信息查询功能，所有的相关交易都是在线下进行的。随着电子商务的迅猛发展，自营式电商企业积极参与协议供货，同时推动了电子卖场在线交易功能的开发和应用，并逐渐实现了由查询信息功能到线上交易、电子支付、电子合同等多重功能的拓展。

需要指出的是，政府采购电子卖场本质上不是电子商务平台，但是功能上却和电子商务平台近似。政府采购电子卖场的“卖”主要是指采购人通过电子化平台查询商品和供货服务商信息，并和供货服务商进行商品采购交易的行为，而不是经营性电子商务平台，这是政府采购电子卖场与一般意义上的电子商务平台最根本的区别。因此，《电子商务法》不适用于政府采购电子卖场。曾有业内人士呼吁处理好《电子商务法》对电商化平台的一般要求与政府采购相关法规对电子化平台的特定要求的关系。但从目前法规来看，政府采购电子卖场和电子商务平台尽管部分功能相同，性质却截然不同。不过，自营式电商企业可以作为政府采购电子卖场的供货主体，这种自营式电商企业作为协议采购电子卖场供货主体的模式，即政府采购协议采购电商化。

政府采购电子卖场的展现形式

既然政府采购电子卖场是执行协议供货和定点采购的电子化平台，那么，其展现形式就应由协议供货和定点采购所选取的商业模式决定。

就定点服务采购而言，提供服务的供货主体是企业自身，可以简单称之为“服务+企业”模式。就协议供货而言，提供商品的供货主体既可以是生产厂家，也可以是拥有商品的渠道供应商（自营式电商企业）。生产厂家作为供货主体的，通常厂家不直接供货，而是由其指定的渠道供应商供货。不过，其指定的渠道供应商并非供货主体，供货责任由厂家承担。这种形式可以简单称之为“商品+生产厂家+生产厂家指定的渠道供应商”模式。自营式电商企业参与协议供货，实质上就是拥有商品所有权的渠道供应商成了供货主体。这种形式可以简单称之为“渠道供应商（自营式电商企业）+商品”模式。

定点服务电子卖场展现形式相对简单，电子卖场以服务品目加以区分，每个服务品目按照自身特点进行展示，提供中标企业的相关信息供采购人查询即可。协议采购电子卖场展现形式则依情况而定。“商品+生产厂家+生产厂家指定的渠道供应商”模式通常以商品信息为核心，是比较传统的形式。采购人的采购首先从选择商品开始，再到确定渠道供应商。“渠道供应商（自营式电商企业）+商品”模式通常以渠道供应商（自营式电商企业）为核心，是电商化普遍采用的形式。采购人的采购首先从选择渠道供应商（自营式电商企业）开始，再到确定商品。目前，中央政府采购网上商城即是这种形式。但在协议采购电商化中，有些电子卖场依旧以商品信息为核心，即采用“商品+渠道供应商（自营式电商企业）”模式，比如天津政府采购中心网上商城（试运行）即是这种展现形式。

协议供货电子卖场不同的展现形式，代表着人们对协议供货不同商业模式的认识和理解。以商品信息为核心，强调的是无论供货主体是生产厂家还是渠道供应商（自营式电商企业）都不重要，商品才是电子卖场采购的核心要素。以渠道供应商（自营式电商企业）为核心，强调的是渠道供应商（自营式电商企业）的品牌价值，渠道供应商（自营式电商企业）的品牌价值也可以成为电子卖场采购的核心要素。二者的差异，反映的正是目前政府采购协议供货领域生产厂家和渠道供应商（自营式电商企业）激烈竞争的状况。既然竞争尚未分出胜负，那么两种展现形式就无所谓孰优孰劣，优劣应由采购人评判，由政府采购市场决定。

政府采购电子卖场的特色功能

政府采购电子卖场的功能，如商品信息展示、商品搜索、采购交易功能，基本和电子商务平台一致。但是，电子卖场作为协议供货和定点服务的业务执行平台，其功能具有政府采购业务特色，部分业务特色甚至与电子商务平台的某些交易原则冲突。这些业务特色正是电子卖场的功能特色，主要表现为批量实施功能、价格管控功能、政策执行功能等。

电子卖场是协议供货执行平台，协议供货解决的是标准和规格统一、采购频繁且品牌较多的小额零星货物的采购问题。协议供货毕竟是集中采购下的协议供货，同样要尽可能发挥批量采购的规模优势。财政部于2004年发布的《中央单位政府采购管理实施办法》（财库［2004］104号）第三十二条明确指出：“中央单位采购协议供货或定点采购项目，一次性采购批量较大的，应当与中标供应商就价格再次谈判或询价。”这就要求电子卖场也要尽可能实现规模效益。规模效益的最重要体现就是以量换取的价格优势。而在电子卖场中，有多种批量采购的实现形式。比如阶梯要约折扣功能，供应商在投标时承诺执行某个品目根据销售数量设定的阶梯要约折扣，电子卖场在技术上设置阶梯要约折扣价格，采购人在采购时就可以根据采购数量享受价格折扣。又如批量议价功能，北京市将批量采购建立在协议供货的基础上，通过归集批量采购需求和零星采购数量，与供应商按照优惠幅度进行议价，从而获取批量价格和零星采购跟单价格。一直以来，协议供货因质次价高而广受诟病，电子卖场通常采用不同方法进行价格管控。比如在线竞价，就是在采购人确定需求的基础上开展线上竞价以实现价低者成交的方法。又如引入第三方价格参考指数，商品价格高于第三方价格参考指数的不能上线销售。商品价格本应由市场供需决定，但是基于协议供货的价格压力，采取价格管控也是无奈之举。此外，协议供货必须执行政府采购政策，因此电子卖场必须为强制采购节能产品政策、优先采购环保产品政策、支持中小企业发展政策等设置相应的执行功能。

电子卖场的特色功能，正是其作为政府采购业务平台的本质体现。这些特色功能也是市场化的电商平台不具备的，甚至是不可能具备的。《电子商务法》第四十六条明确：“电子商务平台经营者为经营者之间的电子商务提供服务，应当遵守法律、行政法规和国家有关规定，不得采取集中竞价、做市商等集中交易方式进行交易，不得进行标准化合约交易。”而集中交易，尤其是集中竞价交易正是电子卖场的重要功能之一。

政府采购电子卖场的建设运营

2002年，财政部在中央单位推行协议供货和定点采购，之后协议供货和定点采购在全国普遍推广。协议供货和定点采购兴起之时，正是互联网信息技术在中国飞速发展的时代，政府采购电子卖场应运而生。从中央到地方，电子卖场以不同的名称实现了协议供货和定点采购的电子化。各地由于对协议供货制度的认识不同、理解不同，以及自身发展状况不同，电子卖场建设也各具特色。形形色色的政府采购电子卖场，尽管存在重复建设、信息孤岛等问题，却是政府采购参与者认识和探索协议供货电子化的重要实践成果。

2013年，财政部印发《全国政府采购管理交易系统建设总体规划》《政府采购业务基础数据规范》，其中，对作为业务处理平台的八个主要系统之一的协议和定点采购（电子商场）子系统也进行了规划，但面对业已普遍存在的电子卖场，执行难度较大。是建设全国统一的电子卖场，还是维持百花齐放、百家争鸣的现状？实际上，这就是如何看待“统”“分”的问题。全国统一，会影响基层实践者的积极性，失去地方特色和创新活力；分权给地方，又容易造成重复浪费，错失互联网带来的诸多便利条件。

笔者认为，从政府采购电子化的整体发展与协议供货、定点采购的特点来看，当前政府采购电子卖场建设应适当集中，每个省级行政区域内建设2-3家即可。政府采购电子卖场多由财政监督管理部门或集中采购机构承担建设，经过多年的实践开发，从技术架构到应用支撑已相对成熟。政府采购电子卖场是非营利性的电子政务服务平台，其建设费用和运营费用都应由政府承担。但在各地的实践中，电子卖场的建设费用或运营费用出现了由入驻供应商均摊的状况，这一点应予以纠正。政府采购电子卖场的建设运营应始终保持技术中立，也应始终保持公益属性。财政监督管理部门或集中采购机构不应依靠强势地位，将其应当承担的建设和运营费用转嫁给供应商，这和当下优化政府采购营商环境的要求也极为不符。

政府采购电子卖场的多重定位

政府采购电子卖场伴随着协议供货制度已经走过了十几年的历程。十几年前，在电子卖场发展初期，中国的电子商务市场尚未充分发展。如今，中国的电子商务市场和平台经济已经引领全球。随着自营式电商企业的出现，电商企业积极参与政府采购，电商企业巨头更是以不同的形式参与政府采购协议供货业务，有的为协议供货提供电子卖场建设运营服务，有的直接入驻电子卖场成为协议供货的供应商。无论是电商平台企业，还是自有网站自营式电商企业，其重要特征就是本身即建有电子卖场。

电子商务的充分发展和电商企业的积极参与，为政府采购电子卖场带来了新鲜血液，也使其定位更趋复杂。政府采购电子卖场应根据商品特点和政府采购政策设置不同的实现形式。对于容易形成批量规模的商品，电子卖场应承担采购人角色，以效率和结果为导向，依托互联网实现在线归集竞价功能，最终获得协议供货电子化基础上的批量规模优势；对于小额通用且价格透明的商品，应由采购人在电商企业自有平台直接采购，其批量规模优势可通过电商企业的价格折扣实现，电子卖场承担服务、衔接和统计数据的平台角色。目前，中央政府采购网上商城只是提供了电商企业自有平台链接或电商企业自有平台登录链接，已实现了采购人进入电商企业自有平台直接采购。对于通用市场基本不流通、技术复杂、单个价格较高且不透明的商品，电子卖场应提供单个商品的竞价功能或者价格监测功能，真正承担起卖场角色。

政府采购电子卖场的多重定位，是推进政府采购高质量发展的现实要求，也是实现政府采购精细化管理的必然要求。其多重定位也要求充分发挥市场在资源配置中的决定作用和更好发挥政府作用。对于电商企业具有价格优势的商品，电子卖场要完全交给电商企业去做；对于电商企业无法实现批量规模优势的商品、电商企业不销售且价格不透明的商品以及电商企业无法满足政府采购政策要求的商品，则应由电子卖场去承担和执行价格监测或管控的功能。

（作者单位：北京市政府采购中心）

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