正本清源，纠正曲解 让交易平台的公共服务职能回归“正解”

【贯彻落实国办发[2015]63号文四周年回眸②】

正本清源，纠正曲解

让交易平台的公共服务职能

回归“正解”

■ 本报记者 杨文君

“我多次和有关部门呼吁，进平台不等于进场，进平台不等于进中心，可是没人听进我的意见。”

“现在公章都不在我们手里了，需要的时候还要跑到其他单位去盖章。”

“公共资源交易平台怎么能既是交易场所，又是监管者呢，这不又是新的管采不分吗？”

……

在关于各地公共资源交易平台整合的采访中，记者听到了许多这样的抱怨声。

国务院办公厅《整合建立统一的公共资源交易平台工作方案》（国办发[2015]63号，以下简称“63号文”）强调，整合建立统一的公共资源交易平台的基本原则之一是坚持公共服务、资源共享。即立足公共资源交易平台的公共服务职能定位，整合公共资源交易信息、专家和场所等资源，加快推进交易全过程电子化，实现交易全流程公开透明和资源共享。然而，在各地公共资源交易平台整合的实践中，交易平台的公共服务职能这一定位却“变味了”。究其原因，业内多数人士认为，还是对交易平台定位的理解不正确所致。

曲解公共服务职能定位，后续问题接踵而至

公共资源交易平台的公共服务职能定位具体指什么？63号文中虽提及了这一概念，但无明确定义，政府采购业界对此也没有统一的定论，但多位专家表示，公共资源交易平台应当为交易主体提供全流程的各类服务。

“公共服务是一个非常宽泛的词语，一般认为，凡是由公共部门或准公共部门提供的能够满足公共利益需要的公共产品或服务都属于公共服务。至于公共服务是指仅满足公民生活、生存与发展的某种需求，还是指既包括满足公民的需要，也包括满足公共部门、企业等所有主体需求的产品或服务，学术界尚未达成一致意见。”中国人民大学国家发展与战略研究中心、公共资源交易研究中心教授王丛虎认为，公共资源交易的性质决定了交易平台的性质和定位，交易平台的公共服务职能应该是指，既要服务于政府等公共部门，还要服务市场主体和普通公民等各类行为人。

深圳市公共资源交易工作委员会办公室汪泳则给出了更为具象的答案。汪泳认为，63号文提到的公共服务是指，通过操作系统提供交易全流程的服务，具体包括咨询服务、登记服务、场地服务、信息公开服务、交易过程服务、档案服务和数据统计服务等。由此也不难理解，交易平台更像是一个服务场所、服务平台，并不具备政府采购等交易活动的监督管理职能。

针对上述解释，有人也表示疑惑：“根据63号文的要求，公共资源交易平台的定位就是为各类交易主体提供公共服务，在统一的平台上实现信息和资源共享，依法推进公共资源交易高效规范运行，这难道和各类交易主体按照相关法律法规进行操作不冲突吗？”

对此，南京审计大学副校长裴育用一个形象的比喻作出了解答：“这就像高速公路，只要按照高速公路的基本要求上路即可，至于公路上跑的是什么类型的车、怎么跑、靠什么动力来跑，这些都是驾驶人自己的事情。”

然而，据多位受访者“吐槽”，实务操作中，部分地区有意或无意地曲解了公共资源交易平台的公共服务职能定位，抑或是无限放大了这种服务职能，为公共资源交易活动增设各类“门槛”，违法干预交易主体的自主权，或是由监督管理替代服务，监管缺位、越位和错位现象不同程度存在，甚至有人把公共服务与公共权力相挂钩，引发了一系列问题，典型的如集中采购机构的独立法人地位被剥夺、财政部门对政府采购活动的监督管理权“旁落”、资源非但没有共享还造成了浪费等，背离了公共资源交易平台整合的初衷和基本原则。

误解“进平台”概念，将“进平台”等同于“进中心”“进场”

63号文发布以来，各地加快公共资源交易平台整合步伐，走出了模式各异的路子。像上海等地只是将政府采购所有的信息通过系统接口与当地公共资源交易网络平台进行对接，更多的地方则是成立了公共资源交易中心这一机构，将政府采购中心并入交易中心，要么“一套班子，两块牌子”，要么取消采购中心的独立法人地位，政府集中采购机构不复存在，还有的地方建起楼堂馆所，强制政府采购必须进场交易。

那么，如何评价这几种做法？

“个人比较支持上海等地借助电子化完成公共资源交易平台整合的做法。那种认为成立交易中心、将政府采购等各类交易活动‘进中心’‘进场’实施，就算是完成了公共资源交易平台整合的做法，其实在后续交易活动的组织实施过程中，会出现更多争端和矛盾，有些问题甚至是无解的。以政府采购为例，单一来源、询价等非招标采购项目，其实是不需要场所的，也无需‘进平台’‘进场’交易，整合构建无形的电子化交易平台更为适宜。”一位专家坦言。

王丛虎表示，首先要厘清交易平台的概念。公共资源交易平台是指实施统一的制度和标准、具备开放共享的公共资源交易电子服务系统和规范透明的运行机制，以及为市场主体、社会公众、行政监督管理部门等提供公共资源交易综合服务的体系。不难看出，公共资源交易平台包括有形的交易场所和无形的网络交易平台，但无论怎样，都必须遵循统一的制度和标准、公开透明，并且能为各类监督者和市场主体提供必要的服务。

“但这并不代表‘进平台’就等于‘进中心’‘进场’。”湖北省汉川市公共资源交易中心倪剑龙提醒道。

“进平台”不等于“进中心”，集中采购机构的独立法人地位应保留，采访中，多位专家给出了这样的观点。他们认为，公共资源交易中心是公共资源交易平台的组织机构之一，是平台整合的产物，也是在各级集中采购机构成立之后才出现的新组织。但这并不是要求政府采购要进入公共资源交易中心才能进行交易，63号文的初衷其实是建立一个网络平台。另外需要说明的是，我国《政府采购法》第十六条第二款明确，集中采购机构是非营利事业法人，根据采购人的委托办理采购事宜。在《政府采购法》完成修改之前，集中采购机构的独立事业法人地位并没有改变。即使是将集采机构“并入”交易中心，也不应取消其独立的事业单位法人身份，只是将其交易业务接入公共资源交易大平台而已。早在2014年财政部发布的《关于公共资源交易中心开展政府采购活动有关问题的通知》（财库［2014］165号）中就明确要求，集中采购机构应保留独立的法人地位，依法承担相应的法律责任，体现集中采购机构的公益性特征。但是，仍有不少地方直接将集采机构“并入”公共资源交易中心，且取消其独立的事业单位法人地位，而这些地方的交易中心又大多是盈利性质的，与集采机构的非营利性、公益性背道而驰。有受访者认为，实际上，这种直接“并入”需要地方人大或常委会的特别授权，否则，如果没有明确的法律法规规定，即是违法的。获得法律法规的特别授权，是许多直接将集采机构“并入”公共资源交易中心并取消其独立事业单位法人地位的必要条件。

“进平台”不等于“进场”，互联网的优势应得到有效发挥，对于很多社会代理机构而言更是如此。“63号文印发之前，全国各种公共资源交易中心泛滥且管理混乱，个人认为，63号文的本意是想通过互联网技术把各种交易平台联起来、用起来，即所谓的资源共享。”海南菲迪克招标咨询有限公司总经理彭时明表示，现在很多地方要求所有的政府采购项目必须进场交易，采购业务流程中的每一步都要通过线下操作，这样做完全忽视了互联网的作用，而这些操作本来是可以线上完成的。

倪剑龙也认为，公共资源交易平台整合的目的是打造公共资源交易全国一张网，实现网下无交易、网上全公开。过于重视有形场所的构建，硬性要求政府采购等交易活动“进场”交易，忽视了电子化交易平台的构建和应用，不符合公共资源交易改革的本意。

多位专家指出，不少地方将平台整合等同于“进中心”“进场”交易，根本原因还是对公共资源交易平台的性质、概念及其公共服务职能定位的认识不准确，一步错，步步错。个别地方学法、守法意识淡薄，甚至出现行政权力大于法律权力，地方政府令凌驾于法律之上的现象，加重了人们的误解和执行中的偏差。此外，可能还存在资金、人员方面利益驱动等更为复杂的因素。

错解权力运行机制，“管采不分”问题卷土重来

我国政府采购实行管理职能与执行职能分离的管理体制，即管理者作为“裁判员”负责政策制定和监督管理，执行者作为“运动员”负责具体业务的组织实施和政策执行。随着《政府采购法》及其配套法规规章制度的实施，我国政府采购管理职能与操作职能日趋完善，形成了分工负责、协调运行的工作机制。然而，在公共资源交易平台整合过程中，“管采不分”的老问题“卷土重来”。

据知情人士透露，合肥市政府采购中心与公共资源交易中心整合后，该市把财政部门对政府采购活动的监管权通过地方立法的形式交给了公共资源交易监督管理局，而该局为交易中心的上级管理机构。为了解相关情况，记者拨通了合肥市财政局的电话。当问及政府采购监管权是否已被授权出去的问题时，接电话的工作人员回答略显迟疑：“我们只是初步拟了方案，还没有获得正式批准。”

尽管记者没有得到明确的回答，“管采不分”的问题却可见一斑。据了解，公共资源交易平台整合中，不少地区采用“一委一办一中心”模式，即成立公共资源交易管理委员会，由地方政府领导担任主任、副主任，各有关部门主要负责人为成员，负责公共资源交易的决策协调工作；管委会下设公共资源交易监督管理办公室（监督管理局）、公共资源交易中心，由监管办（局）行使政府采购等交易活动的监督管理权，交易中心负责政府采购等具体业务，形成了新的“管采不分”“管办不分”，业内人士认为，这样的改革更像是一种倒退。

党的十七大报告明确提出，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制；63号文也要求，按照管办分离、依法监管的要求，进一步减少政府对交易活动的行政干预，强化事中事后监管和信用管理，创新电子化监管手段，健全行政监督和社会监督相结合的监督机制；财政部《关于贯彻落实整合建立统一的公共资源交易平台工作方案有关问题的通知》（财库[2015]163号）进一步明确，各级财政部门作为法定的政府采购监督管理部门，要在坚持“管采分离”管理体制的基础上，按照党中央、国务院有关决策权、执行权与监督权既相互制约又相互协调的要求，进一步完善政府采购管理体制，健全与监察、审计部门协作配合的监管机制，防止权力滥用。

“政府采购的管采分离问题屡次被重点强调，是值得我们关注和思考的。在公共资源交易平台整合过程中，无论是通过地方立法还是规范性文件将财政部门的监管权授予其他部门，都必须坚持两个原则：一是合法性原则，即委托和授权必须于法有据，符合法定权限、法定程序和法定内容；二是管采分离原则，即负责监督管理的机构和具体执行采购的机构要严格分开，且分属不同的独立法人单位。否则，就会削弱对政府采购的监督管理。”汪泳指出。

“各地做法不一，这也是改革的必经之路，应给予一定的宽容，‘让子弹飞一会儿’。”一位不愿透露姓名的业内专家表示。

本报拥有此文版权，若需转载或复制，请注明来源于中国政府采购报，标注作者，并保持文章的完整性。否则，将追究法律责任。