施克俭：一则“补充公告”引发的举报案

案例回顾■■■

南通市某采购单位采购通用设备项目于2010年5月31日在南通政府采购网发布招标公告。6月9日接受供应商报名时，共有7家供应商报名，具备该项目中数据库厂商A（以下简称“A公司”）授权的有6家。上海某公司B（以下简称“B公司”）参与了报名，但无A公司的授权。经采购单位对供应商的资格初审，该项目因参加报名的合格供应商不足3家而中止采购，并于当日在南通政府采购网发布了中止采购公告。6月11日，该项目按原需求第二次发布采购公告，为便于更多的潜在供应商前来响应，招标文件定于6月30日接受供应商报名并进行资格初审，7月9日开标。6月25日至28日，多家项目潜在供应商分别向采购单位、采购中心反映A公司存在故意不授权行为。为尽快完成项目建设任务，采购单位于6月29日向采购中心递交了申请，要求将数据库从整个项目中剔除，另行单独采购。采购中心对采购单位的申请进行了认真研究，于当日在网上发布了“调整软件中数据库1套，另行采购”的补充公告。7月9日开标、评标工作按规定程序如期进行，中标结果于当日在网上进行公示，截至公示结束未接到相关供应商的质疑。7月16日，B公司通过电子信箱向南通市财政局对该项目进行举报，并于8月5日向江苏省财政厅进行了网上举报。

B公司举报的主要事项有：一是6月9日第一次采购资格初审时供应商提供的数据库厂商授权存在弄虚作假的行为。二是中标供应商有围标现象。三是采购中心6月29日发布的补充公告应当在招标文件要求提交投标文件截止时间15日前，不符合政府采购相关法规。那么，B公司举报事项究竟是否成立呢？

案例分析■■■

对于第1项举报内容，经有关部门调查，A公司于6月15日左右进行了业务代表变动，新业务代表认为6月9日第一次采购公司没有授权，投标供应商出具的是假授权。但事实上6家供应商都出具了该公司的授权书，其中1家还是总代授权，均未发现有证据证实授权为虚假，可见问题系A公司管理混乱所致。

对于第2项举报内容，有关部门按照“谁主张、谁举证”的原则，责成B公司在规定时间内提供相关联的及来源合法的佐证材料，而B公司未能在规定时间内提供任何佐证材料，截至目前，也尚未发现有证据证明供应商存在围标或串标等违规行为。

本案的焦点集中在第3项举报内容，即采购中心发布补充公告的时限是否违反了政府采购的相关法规。

关于发布补充公告的时限规定，集中在《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部第18号令）第二十七条，即“招标采购单位对已发出的招标文件进行必要澄清或者修改的，应当在招标文件要求提交投标文件截止时间十五日前，在财政部门指定的政府采购信息发布媒体上发布更正公告，并以书面形式通知所有招标文件收受人。该澄清或者修改的内容为招标文件的组成部分。”笔者认为，本案中出现的情形具有自身的特殊性和复杂性，并不适用该条规定。理由如下：

1.“二十七条”立法的本意是确保招标投标政府采购活动的公开、公平、公正。本项目采购中招标人根据采购单位的要求，并结合实际情况，“补充公告”是将独立于通用设备的数据库软件另行采购，不但没有增加投标人的准入门槛条件，反而在一定程度上降低了投标人响应难度，且投标人均在第一时间领取了招标文件，开标评标工作也按规定的时间、地点和程序进行，截至目前从未收到过任何供应商质疑。综合分析，本次招标未出现影响采购公正的违法违规行为，也不构成对投标人实质性权益的损害。

2.目前对“二十七条”没有权威的、统一的释义。笔者对规定里的“必要澄清或者修改”理解是，它不是一般意义上的澄清和修改，而是特指对招标文件表述不清楚之处予以澄清，对招标文件出现的错误予以修正。该项目将数据库软件另行采购，不属于招标文件出现错误后的修正，也就不是“必要澄清或者修改”的范畴；如属“必要澄清或修改”的，按规定要求应发布“更正公告”。而6月29日采购中心在网上发布的是“补充公告”。事实证明“补充公告”突显其遵循政府采购的基本原则，既合理又合法。在该项目中，6月30日参加报名的供应商共7家，入围的4家供应商领取了招标文件。截至招标结束，其他未通过审核的3家供应商（包括B公司）均未提出过任何异议。这也证明了所有供应商都认可该“补充公告”不属于“必要澄清或者修改”范畴。

3.“二十七条”要求，“必要澄清或者修改”公告应“并以书面形式通知所有招标文件收受人”，这里的“并”字表示招标人在媒体上发布后同时需要做的事。而该项目于6月30日才进行供应商报名和资格初审，6月29日发布“补充公告”时没有明确的招标文件收受人，更没有供应商领取招标文件，自然以书面形式通知招标文件收受人是招标方无法做到的。

4．招标文件中约定：投标人领取招标文件后，应仔细检查招标文件的所有内容，如有残缺、资格准入和技术参数含有倾向性或排他性等表述的，应在领取招标文件后3日内以书面形式提出质疑或疑问，送达招标人并签收，未在规定的3日内提出质疑或疑问的，视同投标人理解并接受本招标文件所有内容，并自己承担由此引起的投标损失。同时，不得在招标结束后针对招标文件所有内容提出质疑事项。供应商领取招标文件后，均未提出质疑或疑问，表明完全认同招标文件的所有约定。而且，该项目中标结果已公示、中标通知书已发出、采购单位和中标供应商已签订了政府采购合同，在此过程中均未收到过任何供应商质疑，从法律意义上该项目已经完结。

综上所述，6月29日采购中心发布的“补充公告”不属“二十七条”规范之列，B公司举报运用法规不当。

对举报的思考■■■

1.加强政府采购举报制度建设。

《政府采购法》对于举报制度并没有做出明确的规定，只有第七十条涉及了举报方面的规定，即“任何单位和个人对政府采购活动中的违法行为，有权控告和检举，有关部门、机关应当依照各自职责及时处理”。在没有具体实施细则的情况下，这项笼统的规定在实践执行中陷入了无法可依的困境。因此非常有必要对政府采购举报制度予以明确和规范。此外，对于财政部第18号令中第二十七条等存在歧义的法律规定应予以进一步明确。

2．加大对扰乱政府采购市场行为的处罚力度。

对垄断市场、恶意举报（质疑、投诉）等扰乱政府采购市场的供应商，应给予相应的处罚：（1）在媒体上公开曝光；（2）3年内禁入政府采购市场；（3）列入政府采购黑名单，并保留进一步追究其法律责任的权利。

3.提供完善的质疑和投诉救济机制，避免举报的发生。

通过提供完善的政府采购质疑、投诉法定的救济机制，一方面,有利于依法规范政府采购行为,提高政府采购的效率,避免“暗箱操作”和腐败行为的发生;另一方面,也有利于培养出一批具有国际竞争力、适应国际规则、善于依法维权、能融入国际政府采购市场的供应商,从而促进民族产业的发展与壮大。

4.营造政府采购举报的良好氛围。

一是各级政府采购部门应当完善举报办理制度，加强跟踪督办力度。二是要建立重大举报事项报告和处理定期报告制度。三是要进一步加强从业人员的教育培训工作，提升服务质量与水平。（作者单位：江苏省南通市政府采购中心）