做好集成项目的关键是统筹考虑

采购程序的规范化、合法化，并不代表集成项目建设的必然成功

做好集成项目的关键是统筹考虑

■ 李刚

当前，机关团体楼堂馆所建设要求愈加严格，工程建设项目数量有所减少，集成项目逐渐走入人们的视野。

然而，集成项目市场竞争硝烟弥漫，低价甚至零元中标现象屡见不鲜。万全4000万水幕电影，层层转包，令人瞠目结舌；1.75亿元武汉智慧城市项目失败，洋洋洒洒几十页民事判决书，利益关系之复杂，叫人十分烧脑。怎样才能更好地进行集成项目政府采购？笔者提出以下几点意见，供业界参考。

分包要审慎

何谓集成，集成就是一些孤立的事物或元素通过某种方式改变原有的分散状态集中在一起，产生联系，从而构成一个有机整体的过程。比如信息化系统集成项目就包含一系列软硬件系统的搭建、推广、应用与维护升级等工作，它是一个多厂商、多协议和面向各种应用的体系结构，需要解决各类设备、子系统间的接口、协议、系统平台、应用软件等与子系统、建筑环境、施工配合、组织管理和人员配备相关的一切面向集成的问题。

可见，集成项目采购属性分类较为复杂。为了更好地界定集成项目，可具体参照《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）第二条，“本法所称货物，是指各种形态和种类的物品，包括原材料、燃料、设备、产品等；本法所称服务，是指除货物和工程以外的其他政府采购对象”。另外，按照《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）（以下简称“87号令”）第七条规定，采购人应当按照财政部制定的《政府采购品目分类目录》确定采购项目属性。按照《政府采购品目分类目录》无法确定的，按照有利于采购项目实施的原则确定。具体到采购实务，按照《政府采购品目分类目录》，许多集成项目特征很难在品目分类中一一对应找得到，而且品目分类也很难细化到包罗万象。因此，一般认为较为稳妥的采购策略是，采购人将集成项目按品目分类分为多包或一包，即把需求较为明确的设备、货物按专业类别分为一包或多包，然后把服务打成一包进行兜底。但切记不能化整为零，规避政府采购。

许多同仁认为，简单的拆分打包就可以顺利完成集成项目采购，笔者认为不能一概而论，对一些技术成熟、相对简单的集成项目恰当拆分打包是可行的，然而对一些复杂、技术需求还要在实施过程深化的集成项目，采购环节不过是项目建设万里长征迈出的第一步，集成项目采购实施者不仅要精通各个厂商的产品和技术，更要熟晓项目业务模式、组织结构，同时还要能够用现代工程学和项目管理的方式，对各个流程进行统一的进程和质量控制。广义地讲，工程建设项目就是一个集成项目，工程建设绝非是靠如何拆分标段或分包来实现项目建设的。项目都有生命周期，是一个不断完善、有序渐进发展的过程。生搬硬套地拆分、肢解采购集成项目，而不是综合全盘考虑怎样有利于项目实施以及项目行业的法律环境、市场营销架构、不对称的市场信息，以及技术和质量支撑保证体系，是很难保障项目成功的。采购程序的规范化、合法化，并不代表集成项目建设的必然成功。

合同不可忽视

采购的最终成果——合同起着尤为关键的作用，合同是项目实施、维持甲乙双方关系的纽带，起着关键性的作用。

集成项目合同金额大，合同内容涉及面广、关系到多方供货商。尽管合同相对主体单一，但衍生的利益、利害关系却很复杂。在合同执行过程中，合同主体——集成商所发挥的主要作用是沟通、协调各方资源，避免出现多头推诿，但往往还受制于生产商，项目一旦出现波折，如果合同相关内容再不明确、不严谨，那么对项目将是灾难性的打击。根据《政府采购法》第四十六条和第四十八条的规定，采购人应当与中标、成交供应商订立合同，合同的主体为采购人和中标、成交供应商，中标、成交供应商就采购项目和分包项目向采购人负责。项目合同才是最终确定合同各方权利和义务的依据，可见，集成商作为合同主体履约，经授权的集成商供货商及合作伙伴并非合同履行的实际主体。“授权”是指“制造商授权”，并非民法意义上的“代理”关系。那么，如何通过政府采购，让供货商及合作伙伴与集成商形成稳固关系并受约于项目合同呢？笔者建议，采购环节有着承上启下、穿针引线的关键作用，通过采购的成果——合同，把项目建设的各项需求转化成法律的语言落实到合同条款里，项目建设各方依据合约依法履行各自的权利义务。

“三措并举”助力集成项目采购

具体到实际工作，笔者有三点建议：

采购人不仅是采购环节的专业人才，更要成长为复合型管理人才。集成项目在实施过程中并不是一成不变的，它是一个不断完善、深化、有序渐进发展的过程。集成项目前期的申请、调研、论证、立项、批复是建立在市场调研、专家评估基础上，不确定因素较多，高新技术更是日新月异，没有固定、统一的验收标准，大多还停留在企业标准，况且某些高新技术还掌握在特定的生产制造商手里。如此复杂多变的项目因素，考量着采购人的综合业务能力，单凭采购环节恰当的拆分是远远不够的。

实践中，那些按货物招标或者货物分一包、服务分一包的集成项目，几千万元的不同类别不同核心产品且相互关联的货物是如何提前精准分界拆分到每个系统子项里的？成百上千的技术指标、参数又是如何在短短几个小时内评审验证的？一个包含货物、技术、承揽等内容的集成项目怎能按简单的购销合同去约束，还要确保项目在实施过程中严丝合缝不变化，这在逻辑上说不通。同时，集成项目的复杂性也再次提醒我们要注意政府采购项目绩效评估的盲点。目前各级政府已开始对绩效评价进行规划和部署，强化采购人主体责任已迫在眉睫。

根据87号令第六条和第十条的相关要求，新形势对采购人的综合业务能力提出了严峻挑战，采购人不但要依法依规，规范、科学地组织采购活动，形成项目竞争，更要善于科学管理，知晓项目建设各个环节业务知识，成长为复合型人才，火眼金睛，斩断腐败的利益链，勇于思索、创新、不拘于程序才能在履职中有所担当。

要保障集成项目成功，合作共赢是基础。采购人要摈弃唯我独尊的官僚架子，放下身段，潜下心到项目建设管理之中，挖掘业务部门专业技术人员的专业知识、各显神通，发扬团队协作精神；建立与集成商、供货商及其合作伙伴良好的沟通渠道，把技术需求做好、做实、做到位，秉承互惠互利、合作共赢的理念才是保障项目建设的制胜法宝。

把好合同关。合同是各方权利和义务的依据，贯穿项目全过程，必须把项目建设的各项需求转化到合同条款中，以法律的语言约束各方。对合同标的、数量、质量、价款或者报酬、履行期限、履行地点和方式，违约责任和解决争议方法等实质性条款字斟句酌、严谨细致做到万无一失；科学合理地设置资金支付节点，确保支付节点与项目进度及阶段性验收成果相吻合，利用资金支付节点撬动项目进度并保障资金支付的安全；引进并强化第三方评估验收，分阶段设置验收节点并与资金支付联动；恰当地设置变更、价格调整相关条款，未雨绸缪。

总之，只有把项目管理的理念融合在合约里，才能确保项目成功。

（作者单位：新华通讯社办公厅政府采购处）

延伸阅读

1.75亿元武汉智慧城市项目案件回顾

——集成项目合同涉及的利益关系纷繁复杂，签订时还需多加考虑

2013年12月5日,武汉经济技术开发区管委会与微软及其授权的北京华胜天成科技股份有限公司（以下简称“华胜天成”）签订《战略合作备忘录》,双方商定在微软武汉分公司落户开发区、开展智慧城市CityNext项目等合作内容。2013年12月31日，武汉经济技术开发区管委会授权武汉智慧生态科技投资有限公司（以下简称“智慧生态”）与华胜天成正式签订项目合同书。

2016年12月5日,智慧生态委托单位住建部城乡规划管理中心对项目进行了评估,所出具的《武汉开发区智慧城建设项目规划设计及配置方案评估报告》认为，“微软提供的智慧城市规划设计及配置方案的完整性、合理性、安全性、兼容性都存在较大问题，产品配置方案缺乏测算依据，无法达到使用目的与效果”。

此后，智慧生态对微软及相关方提起诉讼，要求华胜天成向其返还已支付的集成服务费用226万元，微软返还其已支付的购买微软软件产品及服务款项3281.4万元，并同时终止《购买基于微软CityNext技术建设智慧城的产品和服务项目合同书》中相关项目的履行。

近日，湖北省武汉市中级人民法院宣判，武汉智慧生态状告华胜天成、微软一案宣布败诉。

法院认为：涉案项目合同并未因当事双方协商而解除，也不存在因当事一方行使约定解除权或者法定解除而解除的情况，仍为有效的合同。智慧生态起诉要求华胜天成返还项目集成服务费用并与微软公司连带承担返还软件产品及服务款项的主张，缺乏事实与法律依据，本院不予支持。在华胜天成不应负担相关返还义务的情况下，也不存在需要由神州数码（中国）有限公司（简称“神码公司”）、上海蓝云网络科技有限公司（简称“蓝云公司”）和长天科技有限公司（简称“长天公司”）配合办理有关退款、退货手续的问题。

关于智慧生态提交的《促进大数据发展行动纲要》（国发[2015]50号文件）《关于进一步做大做强“云端武汉”的通知》（武网动[2016]2号），经查上述文件均系涉案项目合同签订后下发，而智慧公司在本案中并未要求依据情势变更原则解除合同，对其关联性本院不予确认。

华胜天成致函微软公司，建议微软公司从客观角度出发，对项目规划设计、配置方案是否存在重大瑕疵进行坦诚地沟通、交流和论证，正视智慧生态提出的其他相关问题，相应地进行微软产品及服务的采购调整。

即使认定微软公司与华胜天成存在委托合同关系，涉案项目合同也不能约束微软公司。《合同法》第四百零二条规定，受托人以自己的名义，在委托人的授权范围内与第三人订立的合同，第三人在订立合同时知道受托人与委托人之间的代理关系的，该合同直接约束委托人和第三人，但有确切证据证明该合同只约束受托人和第三人的除外。

本报拥有此文版权，若需转载或复制，请注明来源于中国政府采购报，标注作者，并保持文章的完整性。否则，将追究法律责任。