平台整合，各地都走出什么路子

【贯彻落实国办发[2015]63号文四周年回眸①】

编者按

自国办印发《整合建立统一的公共资源交易平台工作方案》以来，各地集采部门就开始了一场“并入”公共资源交易平台的行程。经过四年实践，各地的整合过程和情况万象丛生、错综复杂。为展示整合与改革的现状，本报记者调查了北京、上海、天津、重庆、山东、安徽、湖北、江西、甘肃、新疆以及深圳等地的整合情况，并采访了部分业内专家，推出“贯彻落实国办发[2015]63号文四周年回眸”系列报道，对各地集采机构“并入”公共资源交易平台的现状、模式及存在问题进行展示，以期引起广大读者的关注与讨论，促进这项工作朝着正确的方向深入发展。

平台整合，各地都走出什么路子

■ 本报记者 杨文君

“五花八门，五花‘十八’门。”这是记者本次关于全国集采机构并入公共资源交易中心情况采访中听到最多的声音。

2015年8月，国务院办公厅印发了《整合建立统一的公共资源交易平台工作方案》（国办发[2015]63号，以下简称63号文），基于加快形成统一开放、竞争有序的现代市场体系、精简机构、推动政府职能转变，强化对行政权力的监督制约以及推进预防和惩治腐败体系建设等初衷，63号文要求，整合工程建设项目招标投标、土地使用权和矿业权出让、国有产权交易、政府采购等交易市场，建立统一的公共资源交易平台。据此，各地政府采购中心陆续开始了一场并入公共资源交易平台的“行程”。

在这场“行程”中，各地做法不一，问题不同，但给予的思考却是一致的：“政府集中采购机构何去何从？”

整合平台≠“并入中心”

按照63号文的相关规定，统一的公共资源交易平台由政府推动建立，坚持公共服务职能定位，实施统一的制度规则、共享的信息系统、规范透明的运行机制，为市场主体、社会公众、行政监管部门等提供综合服务。整合目标为：2016年6月底前，地方各级政府基本完成公共资源交易平台整合工作。2017年6月底前，在全国范围内形成规则统一、公开透明、服务高效、监督规范的公共资源交易平台体系，基本实现公共资源交易全过程电子化。在此基础上，逐步推动其他公共资源进入统一平台进行交易，实现公共资源交易平台从依托有形场所向以电子化平台为主转变。在完善运行机制方面，63号文强调指出，各级公共资源交易平台不得取代依法设立的政府集中采购机构的法人地位、法定代理权以及依法设立的其他交易机构和代理机构从事的相关服务，不得违法从事或强制指定招标、拍卖等中介服务，不得行使行政审批、备案等管理职能。在创新监管机制方面，明确各级招标投标行政监督、财政、国土资源、国有资产监督管理等部门要按照职责分工，加强对公共资源交易活动的监督执法，依法查处公共资源交易活动中的违法违规行为。

平台整合，必然涉及人和机构的去留问题。业内专家指出，当前，信息化发展潮流已冲破了传统的市场交易模式和地域空间限制，公共资源交易市场已不等同于有形的交易场所，而应是无形的电子交易市场，63号文也明确将电子化无形交易平台作为改革方向，交易平台不具备行政监督职责。自63号文发布以来，各地公共资源交易改革加速落地。然而，在记者的调研中，很多地方都将“整合平台”和“并入公共资源交易中心”视同为一个概念，这种理解上的偏差具有相当的普遍性和同认感。基于现实情况，记者对“贯彻落实国办发[2015]63号文四周年回眸”的第一站就从“政府采购集中采购机构‘并入’公共资源交易中心”的话题开始。

观总体，四类模式“并肩同行”

一张地图，四类模式，勾画出基本框架。据记者不完全统计，目前，我国集采机构并入公共资源交易中心的模式大致分为以下四种：独立运营、物理并入、化学整合以及企业操作。

——独立运营。在全国各地集采机构并入公共资源交易中心的“浪潮”中，有一些集采机构暂时没有加入，保有着独立的法人资格。如北京、上海、天津、新疆以及深圳特区等地正是这种运行模式，但天津、新疆和深圳三地政府采购中心的有关工作人员表示，他们未来可能会加入到当地的公共资源交易中心，但时间、形式等还尚未确定。据了解，深圳目前只成立了公共资源交易工作委员会办公室，还未建立公共资源交易中心。

——物理并入。“一套班子，两块牌子”的说法耳熟能详，其做法遍布多地。北京的海淀区、湖北省及其各市县、山东省及其部分下辖市，以及新疆部分地区的集采机构，在并入公共资源交易中心后仍保留独立的法人资格。

——化学整合。实践中，还有一批这样的集采机构，它们并入公共资源交易中心后发生了“化学反应”，失去了独立的法人资格。甘肃是这一模式的典型代表，甘肃省公共资源交易局政府采购处处长李文萍告诉记者：“我们从2013年7月就开启了整合方案，原来的政府采购中心在并入后失去了独立的法人资格，目前是公共资源交易局的一个处室，但还是按照集采机构的要求来履行相关职责。”

——企业操作。借企业之手完成集采业务也是部分地区做法的真实写照，即由相关国有企业来完成政府集中采购代理业务，但具体到不同地方，运行模式也有差异。以安徽和重庆两地为例。从2015年起，安徽省本级政府采购业务全部移交安徽合肥公共资源交易中心，该中心加挂安徽省政府采购中心牌子。从2016年起，安徽合肥公共资源交易中心只保留平台服务职能，其具体交易职能被剥离出来，移交给新组建的安徽公共资源交易集团（国企）承担。而地处西南部的重庆，“采购中心—国资委—企业”三者之间则有着更为复杂的关系。重庆市政府采购中心没有并入当地的公共资源交易中心，隶属于重庆市国有资产监督管理委员会下属的重庆国际投资咨询集团有限公司（简称“重咨集团”），当地的政府采购工作全部交由重咨集团。

此外，像江西省、甘肃省部分下辖市州等地没有集采机构，相关业务直接交给当地的社会代理机构来完成。记者了解到，江西省机电设备招标有限公司（国企）负责江西省本级的集中采购业务。

看细节，“五花八门”特点显现

除了并入模式，各地集采机构在从属关系、内部构架、并入速度等方面呈现出五花八门。

集采购机构各有从属。记者在采访中发现，各地集采机构的上级主管部门分为诸多门类，财政部门、人民政府、机关事务管理局、发展改革委、国有资产监督管理委员会、公共资源交易局、行政审批服务局等均有涉及。如，北京市政府采购中心行政上挂靠北京市人民政府国有资产监督管理委员会，新疆政府采购中心目前由新疆维吾尔自治区财政厅代管；而湖北省及其各市县、深圳的政府采购中心均受同级人民政府主管；上海市政府采购中心的主管单位则是上海市机关事务管理局；甘肃省的政府采购中心（目前是政府采购处）则由同级的公共资源交易局管理；山东省济南市、青岛市、东营市等地的集采机构接受行政审批服务局管理。

内部构架繁简有别。在并入公共资源交易中心的进程中，各地集采机构的内设机构也是别具一番“地方特色”，即使是在同一省内，各市情况也“因地而异”。以山东省为例，青岛市政务服务和公共资源交易中心具体履行集中采购职责的是内部处室公共资源交易二处，该处同时承担政府采购交易见证服务；东营市公共资源交易中心内设6个科室，其中的受理科、交易科、评审科具体负责市本级集中采购业务；济宁市公共资源交易中心下设政府采购一部、政府采购二部、政府采购三部三个内设科室负责市级集中采购业务；滨州市公共资源交易中心设立了综合部、系统运维部、政策法规部、交易管理与规划部4个服务保障部室及建设工程部、政府采购部、土地交易部、产权交易部4个业务部室。政府采购部具体组织实施集中采购项目，采用“分段式采购”的模式开展，即针对政府采购活动中的计划受理、开标前、开评标及开标后三个环节设置了三段，分别为计划受理组、标书编制组和开标管理组，利用流程设置加强风险防控。另外在开展政府采购活动时，综合部提供综合服务，系统运维部提供系统支撑，政策法规部提供政策咨询，交易管理与规划部维护交易秩序、抽取评审专家，共同形成工作合力。当然，有些地方的做法更“简单粗暴”一些，政府采购中心并入到公共资源交易中心后变为其中的一个处室或一部门。

并入时间有先后、并入层级各不同。记者归纳整理后发现，整体而言，自国家发展改革委2014年发布《关于整合建立统一规范的公共资源交易平台的方案（征求意见稿）》以来，各地陆续参与到了当地的公共资源交易整合中，与省级政府采购中心相比，市县级别的政府采购中心的并入速度更快、力度更大。

找问题，统一布局成为愿望

现实下的纷繁复杂，理不清的千头万绪，面对各地集采机构“各有千秋”的实际情况，业内专家也指出了一些有待解决的客观问题。

监督权问题惹人关注。“以前，集采机构的监督权归于财政部门，但现在分为两种情况。”中国人民大学国家发展与战略研究院、公共资源交易研究中心教授王丛虎指出，一种是监督权完全被授权出去，比如安徽省合肥市拟通过立法把监督权交予当地公共资源交易监督管理局，但该方案目前尚在讨论阶段；另一种是财政部门通过规章等形式委托其他部门行使监督权，该种做法在各地较为常见，这对政府采购相关法律及制度是项挑战。

“各地集采机构并入公共资源交易中心后，即便是继续由财政部门行使监督权，其也将面临诸多现实难点。”王丛虎说。

“我非常同意王老师的说法，集采机构加入公共资源交易中心以后，如何保证财政部门实时获取采购中的各种违法违规行为，并及时获得相关证据，进而为监督监管提供事实依据存在现实难点。”一位经常参与政府采购的工作人员表示。

人才流失问题日渐突出。建立一支稳定的政府采购人才队伍，让专业的人办专业的事儿是我国政府采购的愿望，但伴随着公共资源交易中心的介入，愿望是否会变奢望？“当各地原来的政府采购中心并入公共资源交易中心之后，人才流失现象开始出现。公共资源交易中心是一个服务性平台，不需要编制招标文件、开评标等环节，政府采购专业性由此闲置，政府采购人员无用武之地，人才流失不可避免。这些人或是跳槽至社会代理机构，亦或是逐步转向相关管理部门。”王丛虎告诉记者。

对此，有专家提到两条出路：一方面，为集采机构设置一些“非其不可”的项目，如，纯公益性项目、涉密项目、应急项目等等，去补位市场失灵的地方。另一方面，修订《政府采购法》，但时间成本可能较大。“从长远来看，未来集采机构存在的空间可能会越来越小，专业化是其发展方向。”该专家坦言。

平台建设发人所思。交易系统建设发人所思。“政府是否应当就交易载体进行市场化配置？是否利用社会资本建设的信息系统完成政府采购交易？交易系统的建设运营交由社会力量是否更加高效？”记者在采访时听到了类似的诸多疑问。另外，政府采购专家张利江建议，对“平台之外无交易”应有更广泛的理解，平台既是指有形场所，也包括无形的开放对接的公共服务系统，国务院办公厅《关于整合建立统一的公共资源交易平台工作方案的通知》(国办发〔2015〕63号)等文件没有授权各地公共资源交易中心建设运营电子交易系统。政府采购的公共服务系统应当由交易中心统一建设运营，监管系统应当由政府采购的监督部门建设运营。

非独立法人地位带来工作困扰。业界相关工作人员告诉记者：“没有了独立法人资格，我们盖个公章都要跑到公共资源交易局，给日常工作带来了些许不便。”

问题重重的背后是引人入胜的思考，湖北省汉川市公共资源交易中心倪剑龙指出，希望未来国家能够出台统一的方案。

千变万化的现实情况需要“一盘棋”的布局，许多业内人士给出了这样的建议。“各地集采机构无论有没有并入到公共资源交易中心，其在性质、从属关系、管理机制方面都各有不同，缺乏统一格局，不利于管理。”深圳市公共资源交易工作委员会办公室汪泳指出。

感同身受的还有新疆政府采购中心的小李。“我认为多头管理和自身定位的问题尤为凸显，如果政府采购中心被纳入公共资源交易中心，其究竟是服务本级，还是与上下级有业务指导关系？这些问题不一而足。建议未来要有统一的部署、统一的方案。”

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