政府采购数字化转型的成效及挑战

政府采购数字化转型的成效及挑战

中国财政科学研究院财政大数据研究所王志刚

数字化时代给政府治理现代化带来新机遇，财政作为国家治理的基础和重要支柱，同样需要充分利用数字化红利。一些地方在财政数字化转型方面进行了富有成效的探索，同样也面临诸多问题与挑战，如何让全社会都能最大限度地获得数字化红利，进一步提升政府采购的质量和效率，是一个值得思考的问题。

政府采购数字化转型的背景与必要性

现代财政制度需要与之对应的现代治理手段。当前，以互联网、大数据、人工智能为代表的新一代技术蓬勃发展，给政府治理尤其是财政制度的现代化带来了有利机遇。财政数字化转型通过数字技术对财政数据进行深度挖掘，能够优化财政业务流程，提高财政资金的使用效益；同时，财政业务数字化将产生大量数据资产，未来可能成为政府重要的资产。数字经济时代更加凸显传统政府采购模式的缺陷与不足，采购流程繁琐且审批时间长、透明度不高、信息不对称引发道德风险与逆向选择等问题，不利于政府采购职能的有效发挥。技术的进步与实践推动了数字化政府建设，政府采购数字化转型成为可能。

服务型政府建设需要政府采购数字化转型，一方面有助于规范采购行为、优化采购流程、提高采购资金使用效益，通过提升政府采购效能，落实政府采购“放管服”改革；另一方面，政府采购数字化转型将云计算、大数据、人工智能等技术优势嵌入到政府采购全生命周期，依靠算法自动识别、监控和预警，减少了人为因素的扰动，促进市场公平竞争。

廉洁型政府需要政府采购数字化转型。政府采购数字化让采购更加透明、阳光、规范，可以实现对政府采购全生命周期的数字化监管，可以实现对各种采购行为的穿透式监管，有助于提高政府的廉洁高效。

政府采购数字化转型面临的困难与挑战

典型表现为以下几点：

一是政府采购数字化平台的职能定位不清晰，有碍其可持续发展。政府采购天然具有公益性和非营利性，而政府采购数字化平台的运营者是典型的市场主体。然而，此类平台通常被视为政府公共服务平台的一部分，只能提供公益服务，政府有限的资金投入难以弥补平台开发、运营和维护的成本。

二是政府采购数字化平台运营缺乏具体的法律保障。作为一类新的市场主体，此类平台的运营者并未获得对应的法律保障，甚至受到现有法律法规的制约。此类平台不适用于《电子商务法》，政府采购的特殊性也使得平台业务模式不同于电子商务领域。例如，集中采购是政府采购的组织方式之一，供应商之间的充分有效竞争是政府采购制度的核心，而《电子商务法》第四十六条规定，“电子商务提供服务……不得采取集中竞价、做市商等集中交易方式进行交易”。与政府采购相关的法律也同样难以适用于政府采购数字化平台及其运营者。此外，现有财政法规无法覆盖到此类平台机构，使得此类平台运营商潜在的提质增效作用得不到充分发挥。

三是政府采购标准化建设滞后。对于数字化转型后的政府采购而言，第一层次是实现供需双方商品与服务的标准化，第二层次是实现政府采购数据的标准化。与数字化时代相适应的政府采购规范与实施标准尚未出台，增加了需求侧商品与服务标准化的难度。

四是政府采购数据产权归属不清晰，不利于政府数据资产价值的实现。各类政府采购数字化平台产生的采购公告、合同、支付记录等大量数据，均没有明确的产权主体。政府采购数据源自于各个分散的采购人，在一定程度上具有国有资产的性质，数据集成后必然出现所有者缺位的问题。如果长期不明确归属问题，采购数据将成为冗余资产，难以发挥政府数据资产的价值。

五是部门协调与数据整合不足。将采购人和采购数据汇集到一起，是政府采购数字化转型成功的关键。然而，我国中央与地方之间、部门之间缺乏协同性，存在数据“条块分割”现象，使得数据整合这一基础工作的推进极其困难。当部门间数据无法实现一体化整合时，政府采购必然受制于信息不对称所引致的道德风险、逆向选择等委托代理问题。

对策建议

重新认识新型数字化平台的职能定位问题。政府采购数字化平台既是电商平台，又是电子政务平台，具有商业性和公益性的双重特性。在《政府采购法》修改之前，可借鉴《电子商务法》，先行出台一些地方性法律法规，充分考虑电子政务的特殊性，明确此类数字化平台的职能，以公益性为基础，同时兼顾企业长期可持续发展的商业性需求。将两种特性有机融合在一起，才能更有效地推动政府采购制度的高效运行。

加快制定数字化政府采购制度。2003年以来，各地区、各部门认真贯彻实施《政府采购法》，推动政府采购改革不断深化。但是我们也要清醒地认识到，政府采购制度尚未完全实现预期目标，仍然存在“质次、价高、低效”的弊病，采购政策功能和采购结果不匹配、专家评审质量不高、采购环节的信息不对称等问题普遍存在。数字化采购借技术进步推动制度优化，建议尽快出台全国性的“互联网+政府采购”行动方案、电子政府采购管理办法、政府采购信用管理办法等，并最终完成《政府采购法》的修订工作，为“互联网+政府采购”管理交易模式创新提供坚实的制度保障。

推进数字化政府采购标准建设。依托于大数据技术，我们可以更加精准地识别企业需求和政府需求，从而实现在数字化采购平台上的供需对接，提高财政资金配置效率。在数字化政府采购中，平台几乎承载了所有的标准：采购业务标准、服务标准、技术标准。另外，采购合同的标准化也是重要内容之一。按照目前的采购方式，分类编制通用类产品和服务项目标准采购文件，并依据《政府采购法》《合同法》等规定，结合行业特点和交易习惯制定合同文本。标准的统一，有利于实现全国政府采购市场和管理体系的一体化，有助于规范采购行为、促进廉政建设。

推进政府数据整合与开发利用。要充分利用“互联网+政务”的机遇，打破信息孤岛、数据分割等障碍，消除信息不对称性带来的各种问题。要建立跨部门的数据共享合作机制，实现财政、税务、社保、市场监督、司法等多部门之间的数据共享和监管协同；推动整合政府采购供应商数据库；推动评审专家数据库的信息共享；建立分行业的专家诚信记录档案和动态优化机制。

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