教育券制度改革值得期待

教育券制度改革值得期待

教育券制度极大提高了政府行政办公的效率，政府部门所扮演的角色从办学经费审核、计算、决策、监督的“四位一体”变为仅在“发券收券”过程中起把关作用的“守夜人”。与此同时，教育券制度还有助于推动形成开放的教育市场，通过市场经济的规则，为各个教育机构提供公平竞争的机会，促进教育事业的发展。

■ 姜爱华

21世纪以来，随着国家层面“科教兴国”“人才强国”等一系列战略的提出与实施，我国财政教育支出占财政收入的比例也在稳步提高，并于2012年首次达到占国内生产总值（GDP）4%的比例。教育支出数额巨大，又事关国家前途与未来，国家和有关部门在持续加大投入之外，同时也在思考如何提高教育经费的使用效益，促进教育机构的良性发展。而教育券就是对于求解这一问题的有益尝试。

教育券概述

教育券制度由美国经济学家、诺贝尔经济学奖获得者米尔顿·弗里德曼于1955年在其作品《经济学和公共利益》（后改写为《政府在教育中的作用》）中首次提出。

所谓教育券制度，简而言之，就是政府将一定数量的教育经费折算成等价的有价证券，按一定标准发放给学生后，学生可根据自身需要自主选择不同的学校就读，凭券冲抵学费，不足部分由学生补齐，学校再将收集到的教育券向政府兑换为教育经费，用于办学。其本质是将传统教育拨款形式的“政府替代选择”转变为“公民社会选择”。

教育券制度的相对优势

从教育券的定义上就可以看出，相比于传统的政府拨款补贴制度，教育券制度有其独特的优势。它最显著的特点便是提高了政府行政办公的效率，促进了教育事业的竞争和发展。

传统拨款制度下，一方面，政府有关部门需要花费大量的时间和精力去分析和处理各个学校提交的经费申请报告，对于学校申请数额和项目进行筛选和核查，并督促和管理学校的经费使用落实情况。这些工作势必会消耗大量的时间和精力，况且由于申请期工作的集中性，错误发生的可能性也会增加，事后的纠正补救又有可能带来一系列问题，而这一切总的体现就是行政办公效率不理想。另一方面，拨款制度下，各学校对于教育经费的争取对象主要集中在作为拨款人的上级政府主管部门，而不是作为服务对象的学生和家长。因此，多数情况下公立教育机构由于自身处于相对的优势地位，对于教育经费的获取往往比同等级的私立教育机构要多得多。而私立教育机构由于经费的缺少，难以获取更好的教育设施和教师资源，发展愈发乏力，受到的评价下降，导致更难申请经费，最终形成恶性循环，导致私立教育机构主办者的利益受损，极大地挫伤了其热情。与之相反，公立机构能够以较为轻松的方式获得政府支持，获取优秀生源和教师团队，这容易导致公立机构不思进取，从长远角度看，在一定程度上也不利于其发展。

引入教育券制度之后，上述一系列问题都可以得到不同程度的解决。政府有关部门的工作复杂程度以及重复程度均有所减少，政府在发放经费过程中所扮演的角色也从审核、计算、决策、监督的“四位一体”变成了仅在“发券收券”过程中起把关作用的“守夜人”。政府对教育经费发放参与度的大幅降低，有利于其腾出有限的时间和精力，更好地处理其他事务。除此之外，教育券的使用，旨在推行开放自由的教育市场，通过市场经济的规则，为各个教育机构提供公平竞争的机会：学校为争取学生手中的教育券以获得足够经费，就必须直接面对学生与家长的选择。竞争的前提下，整体教育水平必定会得到提升。另外，教育券还为解决民办教育机构经费不足的问题提供了思路，也让学生家长少了一些择校方面的束缚，能够自由选择所认可的学校。

教育券的内地实践

2001年，我国教育券制度首次于浙江省长兴县进行试点。根据《长兴县教委关于使用“教育券”办法》的有关规定，该县教育券的发放范围包括选择到当地民办的清泉武术小学就读小学、初中的本县义务教育对象；2003年，长兴县教育局又将发放范围扩展到义务教育阶段各类学校以及贫困学生的专项资助。根据发放对象选择的不同，教育券的额度也从100元到500元不等。教育券每年发放两次。学生可凭券在就读相关学校时抵用学杂费用，减轻一部分负担。据统计，仅2002年，共有3220名学生受益，涉及的款项达156万元。

长兴县引入教育券的初衷是扶持民办学校和职业教育的发展，相比于公立教育以及高等教育，前两者的发展本就存在诸多劣势，包括人们传统观念上的误解以及相对较少的财政扶持。令人欣慰的是，引入教育券制度两年后，长兴县当地的民办学校、各职业教育学校均有很大程度的受益。职教招生从2000年的1403人增加到2003年的3306人，当地民办清泉武校在校生由2000年的341人增长到2003年的1171人，家长与学生对于职业学校和民办教学机构也有了更多的了解，带有偏见的看法也得到了一定改善。民办教育在教育券政策影响下的崛起也引起了民间资本的注意。2004年，由浙江花海国际有限公司投资1.3亿元的昆中国际学校开工建设；而由南京聚恒集团投资1.5亿元建设的金陵高级中学则更快一步，于当年秋季学期开始招生。不得不说，教育券很大程度上提升了民营资本投资教育产业的积极性，带动了当地民办教育的发展。在取得了一定的成效后，浙江省教育厅鼓励其他县区也推行教育券制度。

遗憾的是，2006年，浙江省开始在全省范围内实行城乡义务教育同步免学杂费和免费提供教科书政策，由于长兴教育券具有减轻家庭负担的导向作用，这一使命已经完成，教育券逐渐减少使用并暂时退出历史舞台。随着时间的推移，教育券逐渐淡出了公众视野，最早一些对教育券倍加推崇的人也在实践过程中转为冷静谨慎。

除浙江省外，2003年，湖北省监利县尝试制定了义务教育卡政策，即将政府拨款给学校转为直接资助学生。该县的教育改革被认为是最接近市场化教育的改革，但由于种种原因，这一改革并未真正付诸实施。教育券在我国的实践也告一段落。时至今日，虽仍有许多名称中带有“教育券”字样的政策出现与推行，比如浙江省江山市“人才子女入学一张券”、广州省外来务工子女入学“教育券”补助等，究其本质不过是教育补贴的另一种形式，且多为附加性的，与教育券制度推行的初衷——公平与效率相去甚远，也不为国内经济学家和教育学家认可。

教育券发展的阻力

客观地说，现阶段在多种社会因素的共同影响下，大范围地推行教育券是不够现实的。即使是在距“长兴实验”已有18年的现在，也仍然存在一系列阻力，制约了教育券制度的进一步发展和完善。

经济发展相对不平衡是我国现阶段的明显特点，也是教育券推行的一大阻力。各个地区由于历史原因、发展的时间程度均有不同，经济水平也有差异，反映到教育领域，表现为东西部无论是硬件设备还是师资力量都有明显的差异，西部内地区域相对处于弱势地位，甚至在藏区偏远山村，连最基本的教育需求都难以满足。在这些地区，一方面，教育市场份额小且相对闭塞，另一方面，学校大都处于起步阶段，且具有公益性，仍需政府有关部门的大力扶持，尚不具备形成完备市场的条件，教育券也就没有了立足之地。贸然推行教育券制度，不仅无法体现其优势，还会产生反作用，变相加重学校和学生家庭两方的负担。

公立教育和私立教育本就不对等的地位，也是影响教育券发展的一大阻碍。正如前文提到的，教育券制度的初衷就是改变这种不对等关系。但在政策实施初期，如何去规范及调整本就不在同一起跑线的二者，是一个严峻的问题。除了物质方面，民众对私立教育长期以来存在的偏见也是一大问题。之前在教育券试点区域就有人提出“纳税人的钱为什么要花给私立教育机构”“私立教育机构不够负责”的观点，对于私立教育缺少足够客观的认识。而这些问题的解决，都需要一个过渡的过程以及足够的铺垫。

如何平衡利益和责任的关系则是教育券制度推广的一大前提。市场化竞争的手段意味着利益参与度的加大，衡量各个学校教学质量的标准将很大程度上参考得到教育券的多寡。但教育本身具有特殊性，绝不能将其简单地等同于一般商品。教育的发展，本质上还是为了整个民族的未来，相比于学校的盈利，我们更应关注它为学生付出了多少，绝不能本末倒置。教育券发放过程中，对于政府部门也要有合理的制度约束其权力，抵制不当得利。归结起来，这些都需要法律规章去明确各方的责任与义务，避免因市场化带来的“利益至上”的错误思路。现阶段教育券缺少足够的制度监管，而这显然也需要时间去完善。

香港特区的经验

香港为推行教育券制度所配套设计的一系列辅助制度，为内地做了一个很好的榜样。2006年10月，香港地区长官承诺“在学前教育投放更多资源，借此进一步提升学前教育的质素”，自此开始了长达5年的学前教育券计划。香港教育统筹局（现更名为教育局）于2007年初发布《学前教育新举措》，详细规定了实施细则，其中的“学券”与前文提到的教育券在定义方面并无太多差异。在香港，近千所幼稚园中有800多所符合资格参与“学券计划”。

不过，除面向学生家庭的学前教育券申请发放机制外，香港的“学券计划”还包括为提升幼稚园校长教师专业水平所提供的资助、为改善幼稚园设施质量一笔过的学校发展津贴、为吸引更多幼稚园参与计划一笔过的转制津贴以及完备的幼稚园的质量保证机制。与此同时，为保证政策的执行，香港地区政府多管齐下，建立了一套完善的管理机制，包括教育局+学生资助办事处的分工协调管理模式，以及公开透明的资格审查机制和评估监督机制。此外，根据弗里德曼的教育券理论，香港教育局注重对学童家长择校能力的培养，将符合条件的幼稚园的概况、师资条件、教学环境、学费、课程等相关资料整合成《幼儿园暨幼儿中心概论》并定期更新，为家长提供足够的参考资料，定期召开家长座谈会指导择校。为补偿贫困弱势家庭在择校时的不利地位，香港政府还采取了三个层次的补助机制。香港政府为教育券的推行所做的一系列举措可谓面面俱到，值得参考借鉴。

未来发展方向

就在今年两会期间，出于支持学前教育发展、一视同仁发展公办民办教育机构的目的，全国政协委员、民进上海市委会专职副主委胡卫建议，借鉴香港教育券制度，在学前教育领域进行政府购买服务探索。教育券作为政府购买教育服务的载体之一，同时又具有增加家长选择、改善办学效率的积极作用，符合目前我国政府购买服务改革的主流，因此也有重新推行的可

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