用好投标保证金这把“双刃剑”

用好投标保证金这把“双刃剑”

■ 刘跃华

《政府采购法实施条例》（以下简称《条例》）就投标保证金的交纳比例、交纳形式、退还要求等作了具体规范，《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）对投标保证金逾期退还所要承担的责任、投标保证金转换成履约保证金等作了要求。目前来看，这两个法规规章是我国政府采购有关投标保证金的最具权威的规定。近期，湖北、浙江等地取消政府采购投标保证金，引发业界关注和讨论。对投标保证金应如何妥善管理？是否要取消投标保证金？笔者谈一点粗浅看法。

提交投标保证金是国际惯例

笔者推测，投标保证金可能源于《国际复兴开发银行贷款和国际开发协会信贷采购指南》，该指南系世界银行2004年5月出版，又经2008年8月再次修改。其对投标保证金的规定为“借款人可以选择是否要求投标人提交投标保证金。如果要求提交投标保证金，投标保证金应该按照招标文件中规定的金额和格式提交。投标保证金应在投标有效期满后的4周内有效，以使借款在需要索取保证金时，有合理的时间采取行动。在与中标的投标人签订合同之后立即退还，应及时退还未中标的投标人的投标保证金。如果不要求提交投标保证金，借款人可以要求投标人签署一项声明，声明如果在投标有效期内撤回或者修改其投标书，或者在授予合同之后不能签订合同，或不能在招标文件规定的截止日期前提交履约保证金，该投标人的投标资格将被暂停一段时间，从而不得参与借款人有关的任何合同的投标”。这里的“借款人”是指采购人或者受采购人委托的采购代理机构。由此可见，投标保证金在国际上是有先例可循的。

投标保证金是把“双刃剑”

多年来，各地普遍要求投标供应商提交投标保证金。然而实践表明，提交投标保证金是一把“双刃剑”。一方面，对于政府采购项目而言，依法设置投标保证金这道“门槛”，能够淘汰一批滥竽充数、浑水摸鱼的竞标者，有助于筛选出综合实力强的中标供应商，推进项目顺利实施。另一方面，由于投标保证金系“真金白银”，一些中小企业的实力有限，一时不能拿出更多的资金充当投标保证金，因此，投标保证金的设置无疑限制了中小企业参与政府采购活动的可能性。笔者认为，一般的非招标项目，因其采购预算金额较小，可以少设或者不设提交投标保证金的要求。为防范投标人无故不签订采购合同或者拒绝履约，可在采购文件中约定要求其交纳履约保证金，或者按照《国际复兴开发银行贷款和国际开发协会信贷采购指南》关于投标保证金的提交规定，要求中标供应商承诺，在签订采购合同后保证如期履约，否则将承担由此引起的一切后果，包括三年内禁止参加政府采购活动等。

提交投标保证金比例的建议

《条例》第三十三条规定，“招标文件要求投标人提交投标保证金的，投标保证金不得超过采购项目预算金额的2%。”从这一表述中不难看出，隐含了“招标文件未要求投标人提交投标保证金”的前提，即提交投标保证金并非必要条件。加之规定投标保证金数额不得超过采购项目预算金额的2%，可将其看作一项“盖帽”但并没有“兜底”的要求，也就是说，有关部门在立法层面已充分考虑到投标保证金这把“双刃剑”的利弊，并给出了较为妥善的解决方案。随着当前政府采购“放管服”改革的深入，从优化营商环境、降低中小企业负担的角度考虑，笔者提出两点建议：

一是相关部门分档建立投标供应商信用库。对在五年内投标供应商无任何不诚信行为的标记为五星，四年为四星，以此类推。可根据投标供应商的星级等级，划定提交投标保证金的比例，即五星的供应商按照（采购预算×2%）×50%，四星的供应商按照（采购预算×2%）×40%，以此类推。

二是根据项目类别要求是否提交投标保证金。有观点认为，政府采购服务项目纯粹是提供服务的，不像货物采购项目那样可以一手给标的物一手给付价款，因而服务类采购项目不需要设立提交投标保证金的条款，笔者认为恰恰相反，货物买卖可少设或者不设提交投标保证金，因为它有看得见摸得着的标的物，而服务项目是以服务周期来衡量项目成果的，且多以劳动密集型的方式来提供，如果缺少必要的投标保证金或者履约保证金，服务质量难以保障。此外，工程项目也应要求投标人提交投标保证金，以保证工程建设项目的质量。

（作者单位：湖南省公共资源交易中心）

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