“超时”的供应商质疑能否拒收？

【实务探讨】

“超时”的供应商质疑能否拒收？

■ 张联成 孙政启 李留霞

目前，我国的政府采购法律法规对供应商在法定质疑期内发出的质疑函如何答复处理作出了“明示”，但对供应商在超过法定质疑期内发出的质疑函如何接收、答复和处理，却没有明确规定。一起“超时”的供应商质疑案件引发了热议和思考。

案情回放

某代理机构受委托，就一政府购买服务采购项目进行公开招标。某年9月11日，该项目因投标人不足3家而废标。9月25日，某科技公司提出如下质疑：1.要求公开评标委员会评委的工作单位；2.此次招标未按照规定的程序进行开标、评标和定标。9月27日，代理机构作出回复：科技公司对采购结果的质疑时间已超出法定的质疑期限，故对该质疑事项不予受理。而后，科技公司又向当地财政部门投诉称：1.申请公开评委的工作单位；2.本次招标未按照规定的程序开标、评标和定标；3.代理机构对其质疑事项不予受理的决定错误。当地财政部门认为，投诉人对采购结果的质疑已超过了法定质疑期限，不符合法定投诉受理条件，决定驳回投诉。

科技公司不服提起诉讼，请求法院判令撤销当地财政部门作出的《投诉处理决定书》，重新审核、评定招投标工作。法院审理后认为，《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）第五十二条、第五十三条以及《政府采购质疑和投诉办法》（财政部令第94号）（以下简称“94号令”）第十条规定了政府采购供应商质疑的期限。该采购项目因投标人不足3家而废标，采购结果已于当年9月11日依法公告，科技公司于2018年9月25日才提出对采购项目结果的质疑，故科技公司对该采购项目中标结果的质疑已超过供应商可以提出质疑的法定期限。代理机构据此认为对采购项目结果的质疑已超过了法定期限不予受理的答复并无不当；财政部门依据94号令第二十九条规定，依法驳回科技公司的投诉符合法律规定。综上，法院判决驳回科技公司的诉讼请求。

案例探析

该案最终以法院判决驳回科技公司的诉讼请求而告终，因为科技公司对采购结果的质疑时间已超出法定的质疑期限，代理机构对该质疑事项不予受理答复和财政部门作出的驳回投诉处理决定正确。笔者仅就代理机构接收已超出法定质疑期限的质疑并对该质疑事项作出不予受理答复的做法进行探究和分析。对此，业界有两种不同意见，一种认为接收，这样供应商“感情上”容易接受，但处理结果是因超出法定质疑期，对该质疑不予受理；另一种意见认为直接拒收，不予处理。如果不拒收，按不予受理处理，会导致前面案例所述情形，就可能引发投诉、复议、行政诉讼等，造成行政资源的浪费。若是采购人或采购代理机构直接拒收，则保证了政府采购活动的时效性和连续性，提高了政府采购效率。这两种观点孰是孰非？笔者认为，截至目前，政府采购相关法律法规没有对此明确作出规定，现就两种不同意见加以分析，以期得出较为合理又比较妥当的处理方法。

首先要明确两个问题，即，“拒收”质疑的由来与“拒收”质疑的合法性。94号令颁布前，“拒收”质疑只是某些采购人或采购代理机构的一种做法或说法，国家相关部门并没有明确规定，但94号令颁布后，“拒收”质疑一事已有明确的规定和出处。94号令第十三条指出，采购人、采购代理机构不得拒收质疑供应商在法定质疑期内发出的质疑函，应当在收到质疑函后7个工作日内作出答复，并以书面形式通知质疑供应商和其他有关供应商。其第三十六条还明确，“采购人、采购代理机构有下列情形之一的，由财政部门责令限期改正；情节严重的，给予警告，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，由其行政主管部门或者有关机关给予处分，并予通报：（一）拒收质疑供应商在法定质疑期内发出的质疑函……”。综上可以看出，财政部制定的规章首次有了“拒收质疑”这一规定。然而，94号令第十三条是对供应商在法定质疑期内发出的质疑函如何答复处理的规定，但对供应商在超过法定质疑期内发出的质疑函如何接收、答复和处理，却没有明确指向。

笔者认为从94号令第十三条的规定反推得出“采购人、采购代理机构可以拒收质疑供应商在超过法定质疑期内发出的质疑函”的或然结论，而不能反推得出“采购人、采购代理机构应当拒收质疑供应商在超过法定质疑期内发出的质疑函”的唯一、必然结论。这里需要考虑三方面问题，即，受理、处理供应商的质疑是否为采购人的权利；如果执行“法无授权不可为”的原则，那么就不能拒收超过法定质疑期内发出的质疑函；如果执行“法无禁止皆可为”的原则，就能拒收超过法定质疑期内发出的质疑函。政府采购是公共财政支出的重要方面，使用的是国家财政性资金，它不同于一般意义上的商业采购活动，政府采购有着维护国家利益和社会公共利益的责任和义务；采购人作为政府采购活动的重要主体，其在政府采购活动中必须把维护国家利益和社会公共利益、执行政府采购政策作为应尽的义务。《政府采购法》及其相关规定是对包括采购人在内的各方政府采购当事人等实施参与政府采购活动及行为作出的规范，在保护当事人合法权益等方面，笔者认为采购人应当执行“法无授权不可为”的原则，即对质疑供应商在超过法定质疑期内发出的质疑函不能拒收。

质疑与投诉，是《政府采购法》规定的在政府采购活动中供应商认为权益受到损害时可以采取的主要救济途径，是政府采购定纷止争的首要“关口”。采购代理机构在处理供应商质疑时，需要具备较强的法律素养和政策意识，随着政府采购事业的蓬勃发展以及供应商维权意识不断增强，对进一步规范和完善供应商质疑处理法律制度的要求也会越来越高，因而代理机构不仅要能代理好业务，也要学习相关法律法规，熟悉争议解决的方式、种类、法律依据等，提高质疑答复书的论证说法、“引经据典”的制作水平，要紧扣质疑事实和法律争议，对答复的证据采信理由、质疑事实认定理由以及法律解释等具有法律逻辑关系的理由要予以充分论述。但实践中，采购人、采购代理机构处理质疑不专业，代理机构人员由于素质不高、法律知识水平低等原因在处理质疑问题时较为随意，没有法制思维。质疑作为投诉前置程序，发挥投诉“防火墙”作用并不明显，因而造成近年来供应商投诉或行政复议甚至行政诉讼的案件数量在上升。

据了解，全国法院系统正在加强裁判文书释理说法建设，最高人民法院于去年6月1日下发了《关于加强和规范裁判文书释法说理的指导意见》，对如何做好裁判文书释法说理工作作出明确部署。笔者认为，在政府采购领域做好质疑与投诉处理决定工作，可以参照、学习法院系统的裁判文书质量要求，切实做好质疑投诉处理决定文书拟定工作。采购人、采购代理机构在处理质疑时要释明法理、阐明事理、说明情理、讲究文理，进一步增强质疑投诉处理决定的理论性与通俗性，让政府采购的“法理”在质疑答复中“说得明、看得懂、服人心”。这些对项目经办人处理答复质疑的公正性、法学理论的深度、文书的说理性、逻辑性甚至文笔流畅性等都提出了更高要求，如果采购人、采购代理机构能按此标准做好质疑答复处理工作，就能更好地化解矛盾。

延伸阅读

财政部门在对收到的投诉进行审查时，发现所有投诉事项超过投诉有效期的处理规定

财政部《关于加强政府采购供应商投诉受理审查工作的通知》（财库［2007］1号）规定:“……财政部门经审查，有投诉人不是参加投诉项目政府采购活动的当事人、被投诉人为采购人或采购代理机构之外的当事人、所有投诉事项未经过质疑、所有投诉事项超过投诉有效期、以具有法律效力的文书送达之外方式提出的投诉等情形之一的，应当认定为无效投诉，不予受理，并及时书面告知投诉人不予受理的理由。”据此规定，财政部门在对收到的投诉进行审查时，发现所有投诉事项超过投诉有效期的应当认定为无效投诉，不予受理，并及时书面告知投诉人不予受理的理由。

人民法院对不符合法律规定的起诉、自诉案件的处理

《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》第二条明确，“对起诉、自诉，人民法院应当一律接收诉状，出具书面凭证并注明收到日期。对符合法律规定的起诉、自诉，人民法院应当当场予以登记立案。对不符合法律规定的起诉、自诉，人民法院应当予以释明。”其第七条又指出，“当事人提交的诉状和材料不符合要求的，人民法院应当一次性书面告知其在指定期限内补正。当事人在指定期限内补正的，人民法院决定是否立案的期间，自收到补正材料之日起计算。当事人在指定期限内没有补正的，退回诉状并记录在册；坚持起诉、自诉的，裁定或者决定不予受理、不予立案。经补正仍不符合要求的，裁定或者决定不予受理、不予立案。”其第九条还指出，“人民法院对起诉、自诉不予受理或者不予立案的，应当出具书面裁定或者决定，并载明理由。”根据上述规定，对起诉、自诉，要做到一律接收诉状，出具书面凭证并注明收到日期；接受诉状后，对符合法律规定的起诉、自诉，当场予以登记立案，对不符合法律规定的起诉、自诉，应当予以释明；对当场不能判定是否符合法律规定的，在法律规定的期限内决定是否立案，在法律规定期限内仍不能决定的，先行立案；对起诉、自诉不予受理、不予立案，应当出具书面裁定或者决定，并载明理由。

中央国家机关政府采购中心对质疑处理的规定

《中央国家机关政府采购中心质疑处理办法》第十六条规定:有下列情形之一的质疑不予受理：……（二）未在质疑有效期内提出的…… 质疑函的形式不符合上述（一）至（九）款情形且可以修改或变更的，应当告知质疑人在质疑有效期内修改后重新提交。有效期内质疑人未重新提交，或者重新提交的质疑仍不符合形式规定的，采购中心不予受理。质疑不予受理的，应当向质疑人发出质疑拒收单。

（作者单位：河南永正招标代理有限公司）

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