破解一道关于竞争性磋商的“方程式”

【聚焦竞争性磋商】

编者按：近期，河南南阳市“捞尸采购”一案将竞争性磋商方式推到了风口浪尖，事实上，竞争性磋商在实践中确实面临一些“模糊地带”，如，适用情形、评分办法、采购程序等等。为此，本报特刊出一期专题，以期廓清疑惑。

破解一道关于竞争性磋商的“方程式”

■ 本报记者 杨文君

双方博弈、反复协商、妥协退让……这样的场景常常出现在商务谈判中。而在一些采用竞争性磋商和竞争性谈判方式的政府采购项目中也可以看到类似的情形。然而，财政部为何创设竞争性磋商这种采购方式？其要点内容是什么？它和其他非招标采购方式的不同之处又在哪里？带着这样三个“未知数”问题，记者梳理了相关材料并采访了业内专家，希望破解关于竞争性磋商这道“方程式”。

竞争性磋商应“需”而生

竞争性磋商办法的诞生是基于一种时代的需要。

将历史的长镜头放回到2015年初，财政部有关负责人在《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》（财库〔2014〕214号）（以下简称《磋商办法》）有关问题答记者问时就提到：制定《磋商办法》主要是顺应两方面的需要。一方面，是为了进一步贯彻党的十八届四中全会精神，坚持立法先行和依法采购。本届政府提出了推进政府购买服务、推广政府和社会资本合作（PPP）模式等重要改革任务。与此相关的采购活动，在采购需求、采购方式、合同管理、履约验收、绩效评价等方面存在一定特殊性，需要在政府采购现行法律框架下，作出创新和针对性的制度安排，对具体工作进行指引和规范，以确保采购工作顺畅、高效开展。另一方面，政府购买服务、推广PPP模式等工作，具有较强的公共性和公益性，其采购活动应当充分发挥支持产业发展、鼓励科技创新、节约资源、保护环境等政府采购政策功能，以促进经济和社会政策目标的实现。因此，需要明确相关采购活动的法律适用和操作规则。

业界专家也对此作了进一步解释。有些非公开招标的项目采购需求相对简单，交易条件也比较容易确定，在质量和服务要求相对比较统一时，评审时只需考虑价格因素即可，该类项目用竞争性谈判即可解决。但PPP项目相对复杂，其需要一个较长周期的准备工作，成交条件也难以一锤定音，竞争性谈判等采购方式不能满足其需要。于是，竞争性磋商这种采购方式应运而生。

明确需求成应有之义

“本根不摇，枝叶繁茂。”采购需求的根基夯实好，采购结果才能“声入人心”。记者在材料梳理过程中还发现，竞争性磋商的另一核心内容是“先明确采购需求、后竞争报价”的两阶段采购模式。

“时至今日，采购需求已经成为一件习以为常、约定俗成的事情了。”中央财经大学财政税务学院教授姜爱华表示，从政府采购发展的脉络来看，2014年之前，政府采购更注重程序，但是采购链条需要“前延后展”，采购需求的明确清晰当成为应有之义。

然而，“先明确采购需求，再竞争报价”这件“理所当然”的事情为何要在《磋商办法》里作为“重点标记”？事实上，2013年的全国政府采购工作会议就提到了这一点，其为今后一段时期的政府采购改革提供了物有所值、采购需求明确和采购专业化的“方向标”。会议指出，我国在实践中出现了采购需求不清、采购方式适用错误、评分方法设定混乱、评审标准不明确等一系列问题。要规范交易行为，保障市场有效性，就要重塑我国政府采购制度的市场规则。一是要明确需求特点、采购方式，评审方法、合同文本及评价方式的纵向对应规则，所有采购方式中的程序设计都要符合“先提供或获得明确需求、后竞争报价”的原则要求。二是要明确采购人需求责任。三是要改革现行评审制度。对采购人提供明确需求的通用货物或服务，原则上采用最低评标价法；对技术复杂、性质特殊的项目可以采用综合评分法，但评分因素应当设定在与报价相关的技术或服务上，且标准要明确；对无法明确需求的供应商提供解决方案或设计方案的项目，引入两阶段招标或谈判。

“需求不明确这个问题在当时的政府采购实践中比较突出，需要被特别强调。”另外，上海市政府采购中心副主任徐舟认为，《磋商办法》所针对的PPP、政府购买服务项目、技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求的以及因艺术品采购、专利、专有技术或者服务的时间、数量事先不能确定等原因不能事先计算出价格总额的项目等，这些项目本身就比较复杂，其采购需求确定相对困难，如果对需求不清晰的项目贸然“拍脑袋”采购，很容易导致 “低价冲标”等“事故”。因此，《磋商办法》有必要对此加以强调。

综合评分为方式之别

评分办法是竞争性磋商和其他非招标采购方式的重要“分水岭”。《磋商办法》第二十三条规定，经磋商确定最终采购需求和提交最后报价的供应商后，由磋商小组采用综合评分法对提交最后报价的供应商的响应文件和最后报价进行综合评分。而《政府采购非招标采购方式管理办法》（财政部令第74号）（以下简称“74号令”）第三十六条、四十九条则规定，采购人应当在收到评审报告后5个工作日内，从评审报告提出的成交候选人中，根据质量和服务均能满足采购文件实质性响应要求且最后报价最低的原则确定成交供应商，也可以书面授权谈判小组/询价小组直接确定成交供应商。

竞争性磋商采用的是综合评分法，而竞争性谈判等非招标采购方式则是依据最低价中标。“之所以这样设计，就是为了在需求完整、明确的基础上实现合理报价和公平交易，并避免竞争性谈判最低价成交可能导致的恶性竞争，将政府采购制度功能聚焦到‘物有所值’的价值目标上来，达到‘质量、价格、效率’的统一。”财政部相关负责人就《磋商办法》答记者问时如是表示。

“其他非招标采购方式都是以最低价来确定成交供应商，不太适合PPP、政府购买服务和依法不进行招标的建设工程项目，采用综合评分法的竞争性磋商正是为了满足这些项目的需要。”徐舟进一步指出了竞争性磋商使用综合评分法的原因。《磋商办法》出台之前，竞争性谈判和询价采购都是依据最低价成交的规则，采购人对此非议颇多，在实践中很多采购人都不太愿意使用。对于一些未达到公开招标数额标准的小额采购项目，他们宁愿牺牲采购效率，也要采用公开招标方式，其中一个重要原因就是公开招标可以使用综合评分法。但是，公开招标毕竟采购周期长，而且适用范围也具有一定局限性，主要适合采购需求比较确定的项目，所以在当时的历史环境下，亟需创设一种新的采购方式来适应政府采购改革的需要。

对此，某财政局的相关负责人也表示，最低价成交的交易规则尚有不足之处，采用综合评分法的竞争性磋商恰恰弥补了竞争性谈判等非招标采购方式在这一点上的不足。

那么，在采购实践中，哪些具体项目适用于竞争性磋商？上海百通项目管理咨询有限公司副总工程师张志军指出，综合评分法适用于具有特殊要求、技术比较复杂、需要综合考量供应商的商务、技术和价格等相关因素的采购项目。其实，最低价成交法和综合评分法都是实践中常用的评审办法，两种办法本质上没有优劣之分，区别在于适用条件不同。比如，对于公开招标数额以下的工程类项目，就可以采用竞争性磋商这种方式进行采购，工程施工项目一般须考虑其施工组织设计是否科学合理，要对供应商提供的施工组织设计等技术文件进行评审量化打分。而最低价成交法仅考量价格因素，不太适合相对比较复杂的工程项目。

“我们在一些服装和印刷服务的采购项目中会用到竞争性磋商。”新疆政府采购中心的郜峰结合自己的工作经验告诉记者，个人感觉，竞争性磋商更像是公开招标和竞争性谈判的结合体，前端是竞争谈判的模式，有两轮报价，后端是综合打分，同公开招标的程序有些类似。但是，相比于公开招标，竞争性磋商对评委只要求3人以上单数，挂网时间及操作也更灵活。

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