别让行政许可证异化为“投标门槛”

【案例看台】

别让行政许可证异化为“投标门槛”

■ 本报记者 高荣月

案例

西南地区某镇政府采购了一项环卫作业承包服务项目。采购人要求投标供应商须具备省（直辖市）级环境卫生主管部门颁发的《城市生活垃圾经营性清扫、收集、运输服务许可证》，也须具备省（直辖市）级环境卫生主管部门颁发的《城市生活垃圾经营性运输、处置服务许可证》。

供应商A对此产生疑问：采购人要求供应商具备省（直辖市）级的《城市生活垃圾经营性清扫、收集、运输服务许可证》资格，难道“市县级”的就不可以吗？此外，采购人要求供应商还须具备《城市生活垃圾经营性运输、处置服务许可证》，而在当地供应商能同时具备这两个许可证是很有难度的。基于上述两项理由，供应商A认为采购人违背了《中国华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）第二十二条关于“采购人可以根据采购项目的特殊要求，规定供应商的特定条件，但不得以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇”的规定，遂向当地财政局进行了投诉。

分析

根据上述案例，我们可以延伸并梳理出有关行政许可的系列问题，对此，记者联系到了相关专家进行探讨。

问题1：采购人基于对采购业务需求，能否要求供应商具备《城市生活垃圾经营性清扫、收集、运输服务许可证》？

上海市财政局政府采购管理处副处长王周欢表示，在实际操作中，采购人能否要求供应商须具备《城市生活垃圾经营性清扫、收集、运输服务许可证》，需要依据国家是否对从事生活垃圾经营性清扫、收集服务的企业设置了行政许可的要求，如果在当前的行政管理方面有相关依据，采购人要求投标供应商须具备该项行政许可则是合法合理的。

那么，此项行政许可有没有相关依据呢？为此，记者查阅了《城市生活垃圾管理办法》,得知，其第十七条规定，“从事城市生活垃圾经营性清扫、收集、运输的企业，应当取得城市生活垃圾经营性清扫、收集、运输服务许可证。”其第十八条规定，“直辖市、市、县建设（环境卫生）主管部门应当通过招投标等公平竞争方式作出城市生活垃圾经营性清扫、收集、运输许可的决定，向中标人颁发城市生活垃圾经营性清扫、收集、运输服务许可证。”由此可见，案例中要求的《城市生活垃圾经营性清扫、收集、运输服务许可证》是符合相关规定的。

中部某省政府采购专家进一步指出，依据上述规定，案例中采购项目是环卫作业承包服务，采购人对其进行限制要求，既是合理的，也是必须的。但是判断采购人对投标供应商要求其具有行政许可是否存在排他和歧视嫌疑，还需要参考在本地区内，具备该种行政许可证件的供应商数量。如果当地满足此条件的并且已经注册的供应商有多家，则说明采购人不存在对其他供应商进行排他和歧视性待遇。

问题2：采购人要求供应商跨级别具备相关行政许可证是否合理？正如案例中的投诉供应商所言，采购人规定供应商须具备“省（直辖市）级”许可证，难道“市县级”的许可证就不可以吗？

深圳市公共资源交易工作委员会办公室汪泳表示，现行的相关法规没有要求行政许可要对省、市、县三个级别加以区分。如果该采购人本身是县级，开展本县范围内的项目履约，应当支持本县及以上的行政资格审批证书。案例中，采购人本身是县级，却要求实施采购项目的供应商必须具备省级（直辖市）行政许可证，这有些牵强。

依据《城市生活垃圾管理办法》第十五条规定“城市生活垃圾应当逐步实行分类投放、收集和运输。具体办法由直辖市、市、县人民政府建设（环境卫生）主管部门根据国家标准和本地区实际制定。”第二十六条规定“直辖市、市、县建设（环境卫生）主管部门应当通过招投标等公平竞争方式作出城市生活垃圾经营性处置许可的决定，向中标人颁发城市生活垃圾经营性处置服务许可证。”从行政许可的制定及处理的主体层级而言，直辖市、市、县级均有权进行管理。

湖南省财政厅政府采购处调研员印铁军进一步表示，一般来说，省、市、县各级对同一事项的行政许可，审批权限是不同的，许可范围也不一样，具体要看相关文件如何规定。如果同一事项同时要求不同级次政府的许可，肯定是不合理的。至于镇一级的采购活动是否可以要求供应商具备省级行政许可，关键还得依据行政许可相关的范围规定，如果没有禁止性规定，个人认为是可以的。

问题3：采购人在环卫作业承包服务采购项目中另外要求供应商须具备经营性运输、处置类行政许可证，这样的限定条件合理吗？

据了解，案例中，采购人称该采购项目要求生活垃圾收集到指定地点，在运输前必须进行处置。而且，经咨询相关管理部门后记者发现，在2017年前颁发的是《城市生活垃圾经营性运输、处置服务许可证》，该证从2018年起分成了两个证书，项目要求的是城市生活垃圾经营性运输行政许可，而城市生活垃圾经营性处置服务则主要涉及卫生填埋场、堆肥场和焚烧厂等方面的处置服务。

汪泳分析到，运输许可证是否与采购项目的具体特点和实际需要相匹配仍需具体项目具体分析。立法过程中，虽然法律无法细化，但也列出了一些刚性的条款，可以用作直接引用。其一，经营性运输、处置服务的许可证不宜认定为该采购项目的履约必需条件，这更像是把项目“打包又分包”的意味，项目本身是“环卫作业承包服务项目”，未涉及运输、处置服务，而在该采购项目时另外要求运输、处置服务，扩大了采购项目的范围，在实际操作中，采购人要求供应商同时满足两个领域的证书的确很有排他性嫌疑。其二，如申诉人所言，供应商只有具备一定的规模条件才能够申请下来《城市生活垃圾经营性运输、处置服务许可证》。此项要求就等同于将“规模”作为了资格条件。根据《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）（以下简称“87号令”）第十七条规定，采购人、采购代理机构不得将投标人的注册资本、资产总额、营业收入、从业人员、利润、纳税额等规模条件作为资格要求或者评审因素，也不得通过将除进口货物以外的生产厂家授权、承诺、证明、背书等作为资格要求，对投标人实行差别待遇或者歧视待遇。

也有专家指出，关于城市垃圾的清扫、收集服务和运输、处置服务在整个处置垃圾的过程中是存在连接关系的，希望有关部门能够给予明确指导和划分。

问题4：在政府采购资格审查中，行政许可证能否作为限定供应商投标的资格条件？

汪泳告诉记者，资格条件的设置规则有三个层次的依据：第一个层次依据是《政府采购法》的第二十二条和第二十三条的规定；第二个层次依据是《中华人民共和国政府采购法实施条例》的第二十条规定；第三个层次依据是87号令第十七条的规定。行政许可证能否作为供应商的资格条件，主要看行政许可证是否符合项目履约所必需条件，以及是否与采购项目的具体特点和实际需要相匹配。换言之，如果供应商没有该行政许可证也有能力完成项目的实施，那么，行政许可证的设置显然不合理。如果行政许可证是供应商的卫生许可证、采矿许可证、捕捞许可证等合法经营类的行政许可，而且与项目业务实施关系密切且相匹配，将行政许可证作为供应商的投标资格要求是合理的。近些年，在“放管服”改革的背景下，国家不断取消一些行政许可证审批，比如，《关于印发全国深化“放管服”改革转变政府职能电视电话会议重点任务分工方案的通知》（国办发〔2018〕79号）规定，“2018年再取消部分行政许可等事项，2020年底前基本实现行政许可事项‘应放尽放’”，行政许可作为资格条件处于紧缩状态，这符合国家简政放权的改革趋势。

汪泳还指出，我们在政府采购法相关法规中能够找到要求供应商资质证明的依据。按照《政府采购法》规定，供应商参加政府采购活动应当具备具有独立承担民事责任的能力；采购人可以要求供应商提供有关资质证明文件和业绩情况，以进行资格审查。由此看来，“承担民事责任的能力”“提供有关资质证明文件”这些均与行政许可有关，也是供应商从事业务的合法证明，如果采购项目要求供应商提供这样的资质证明，这是合法合理的。

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